提高我省地方财政收入的途径

　　近年来，随着我省经济持续增长，税收征管力度加大，税收规模不断扩大，地方财政收入持续增长。但与全国同期相比，我省的财政形势却不容乐观，财政收入增长幅度低于全国平均水平，部分市县财政收不抵支，财政成为困扰地方经济发展的难题之一。根据省有关领导的指示，我室对近年来我省财政收入的情况进行了调查，现将调查情况报告如下:

　　一、我省财政收入的基本情况

　　2001年我省地方财政收入495924万元，其中各项税收350854万元，国有资产经营收益13727万元，国有企业计划亏损补贴—3129万元，其它收入76204万元，基金收入58268万元。财政收入扭转了前几年低速徘徊的局面，实现了持续稳定增长，1999一2001年财政收入增长率分别为7.26%,9.87 %,10.1%, 2002年1一9月增长率为11.3%,

　　近年来我省财政收入有以下两个特点：

　　1,财政收入中税收比重不断提高，质量明显增强。从财政收入的内部结构来看，1999年全省各项税收占地方财政收入比重为69.34%,2000全省各项税收占地方财政收入比重为70.18%,2001年全省地方财政收入中各项税收占70.78%，我省财政收入中税收比重不断提高。财政收入中税收比重是反映财政质量的一个重要指标，随着我省地方财政收入中税收比例的进一步提高，政府可支配财力随之进一步加强。

　　从地方财政收入的增长情况看，地方财政收入的增长改变了前些年主要来自基金收入、国有资产收益、行政性收费和罚没收入等非税收入增长的局面，各项税收收入增长对财政的贡献超过非税收入对财政的贡献。1999年地方财政总收入比1998年增加557%万元，其中各项税收增加19303万元，非税收入增加36493万元，税收收入增加额占整个财政收入增加额的34.6%，地方财政总收入的增长主要来自非税收入的增长。2000年地方财政总收入比1999年增加28418万元，其中各项税收增加23444万元，非税收入增加4974万元，税收增加额占整个财政收入增加额的82.5%，地方财政总收入的增长主要来自税收收入的增长。2001年地方财政总收入比2000年增加46840万元，其中各项税收增加35698万元，非税收入增加11142万元，税收增加额占整个财政收入增加额的76.2%。财政收入中税收贡献比重是反映财政质量的一个重要指标，随着地方财政收入中税收贡献比例提高，我省财政收入质量明显上升。

　　2、地区财政收入差距较大，市县级地方财政收入增长不稳定。从市县地方财政收入看，2001年，市县地方财政收入最高的海口77455万元、三亚30063万元、琼山25182万元、儋州19383万元总量较大，四市县地方财政收入总额占全省地方财政收入277059万元的54.89%。地方财政收入全省最高的海口市为全省最低的五指山市3272万元的3.67倍。地方财政收入占GDP的比重排在前四位的市县依次是三亚市9.4%、琼中县6.9%、定安县6.6%和保亭县5.9%，地方财政收入占GDP比重排在后四位的是儋州市3.4%、临高县3.5%、琼海市4.0%和乐东县、陵水县同为4.2%。全省除了海口、三亚、澄迈、临高等少数市县近五年来财政持续增长外，大部分市县财政收入波动较大。儋州市1998年财政收入比1997年增长31.38%，而到2001年却比2000年下降14.61%。昌江县2000年财政收入比1999年增长13%，而到2001年财政收入却比2000年下降15.5%。由于市县财政收入发展不平衡，各市县工资发放水平标准不一，个别市县财政甚至不能维持工资发放，据调查，昌江县2002年1至8月工资性支出占到财政总收入的127.36%.

　　二、我省财政收入存在的问题及原因分析

　　从财政收入的增长幅度来看，1998年我省地方财政收入比1997年增长15.29%，高于全国同期平均水平1.13个百分点，1999年后财政收入的增长幅度一直低于全国平均水平，而且差距越来越大，1999年、2000年、2001我省地方财政收入同比分别增长15.26%,6.78%和10.35%，而同期全国财政收入增长幅度为15.88%,17.05%和22.22%，我省财政收入增长幅度分别低于全国平均水平0.61,10.27和11.86个百分点。

　　表1:海南省地方财政收入与全国财政收入对比情况

　　(单位：亿元)

　　随着财政收入增长幅度与全国差距的不断扩大，我省地方财政对中央财政的依赖性逐年加大，地方财政收支差额从1998年的36.56亿元扩大到2001年的41.73亿元，增长14.14%。财政厅统计，1998至2002年5年间全省可用财力增量合计为321780万元，而同期工资和社保支出增量合计为236540万元，工资和社保支出增量占可用财力增量的73.51%，其中省本级工资社保支出增量为75800万元，是同期省本级可用财力增量 69356万元的109.29%。由于财政增长乏力，我省每年的财力增量的绝大部分用于工资和保证社会保障支出，特别是省本级，可用财力的全部增量不足以保证工资和社保支出。从人均占有税收情况来看，1994年我省人均税收448元，全国平均为430元，我省人均税收高于全国平均水平4.2个百分点。到2000年，我省人均税收566元，同期全国平均为990元，我省人均税收低于全国平均水平42.8个百分点。1996至2000年五年间海南人均税收年均增加23元，年均增长4.6%，与全国年均增加98元，年均增长14.6%相比，分别少75元和10个百分点。这是我省财政收入增长缓慢的主要原因。具体对税收的影响有:

　　表2:海南人均税收与全国的比较(单位:元/人)

　　1、第二产业尤其是工业滞后是我省财政增长缓慢的重要根源。税收收入与产业结构有着最为直接的关系，不同产业税收负担不同，等量的增加值带来的税收收入也不同。从1996年至2000年各产业税收占各产业增加值的比重情况看，全省税收占GDP的比重五年平均值为8.24。其中第一产业税收占第一产业增加值比重五年平均值为3.18;第二产业税收占第二产业增加值比重五年平均值为15.94;第三产业税收占第三产业增加值比重五年平均值为9.56。也就是说，从三次产业来看，第一产业每百元增加值含税量为3.18元，第二产业每百元增加值含税量为15.94元，第三产业每百元增加值含税量为9.56元。

　　表3:海南各产业税收占各产业增加值的比重(单位:%)

　　从以上的分析明显地可以看出，第二产业的含税量要远远高于第一、三产业。我省国内生产总值一、二、三产业结构由1987年的50.1:19.0:30.9演变为2001年的35.6:23.3:41.1，产业结构由“一、三、二”转变为“三、一、二”的态势，第一产业比重下降了14.5个百分点，第二产业上升了4.3个百分点，第三产业上升了10.2个百分点，产业结构层次有了一定的提高。但从与全国相比的角度来看，我省产业结构的演变没有经过工业化过程，工业增加值只占全省国内生产总值的六分之一。我省第一产业比重在全国最高而第二产业在全国最低，不仅无法与经济发达地区相比，与全国平均水平相比仍存在一定的差距，2001年全省工业比重仅为16.08%，在全国31个省、市和自治区中倒数第三，只比西藏、青海高。含税较高的第二产业尤其是工业发展滞后成为我省财政收入增长缓慢的重要根源。

　　表4:海南与全国GDP产业构成情况对比表

　　2、第一、三产业层次水平较低是财政增长乏力的主要原因。热带农业作为我省的优势产业，近年来发展迅速，农业增加值从1997年的151.28亿元增加到2001年的201.79亿元，年均增长9.31%，大大高于同期全国3%的年均增长速度。但从农业产业内部来看，产业层次水平低是影响农业对财政贡献低的重要原因。热带水果是我省自1995〕年以来连续三年增长最快的主要农产品，2001年水果种植面积达到222.1万亩，水果产量140.2万吨，受条件的制约，水果的保鲜包装这一初级的加工都比较少，更不用说是深加工了，果贱如泥、果多烂市的情况时有发生。水产品、瓜菜、畜产品等其它农产品也存在类似的问题。农产品通过加工后可以成倍地增值，由于农产品加工尤其是深加工较少，我省农产品的附加值很低，绝大部分农产品基本上是鲜活原始产品出售，初级农产品提供的税收极为有限，2000年我省第一产业占GDP的37.9%，而第一产业提供的税收仅为财政收入的10%左右。更为严重的是由于农产品加工发展滞后，农产品的市场开拓也受到严重制约，农产品从总体上还没有从根本上摆脱靠吃饭的现状，受农产品市场价格的影响，如果按正常的标准收税将严重影响本地农产品的销售。在调查中部分市县反映，能征收到的农业特产税往往只占应征税的10%以下，有些甚至在5%以下。2001年全省五指山、昌江、保亭的农业四税总额在1000万元以下，其中五指山市仅246万元。以2001年全省农业特产税2.57亿元来计算，通过加大农产品市场开拓和开展农产品深加工不断提高农业附加值，如果能将应征的农业特产税提高到20%，全省的农业特产税将增加2亿元以上。

　　我省第三产业中交通运输、商业等传统产业仍占较大比重，2001年运输邮电、商业饮食业增加值占第三产业的比重为52.9%，而金融保险业、房地产业、信息咨询等能提供较多税收的行业发展明显不足。我省金融业近年来一直处于低迷状态，科研、综合技术等现代服务业又是我省的薄弱环节，旅游业虽然发展较快，但由于价格过低，效益亦不理想。从第三产业税源情况来看，除了通讯、交通运输等行业和有限的几家大酒店外，都是缺乏经济规模的小企业，形成不了强大稳定的财源，第三产业结构低级化的问题仍很突出。

　　3、新税源的培植缺乏良性循环，税收增长的经济含量明显不足。从地方税收的运行情况来看，缺乏持续增长的税源已经成为近年来我省地方税收运行的主要特征。由受各种经济因素的影响，自1994年以来，海南地方税收先是从1994年房地产业税收持续下降，伴随着房地产市场的疲软，建筑安装税源明显萎缩，收入从1994年的3亿元降至1997年的2.1亿元，下降势头直至1998年才得到遏止。从1995年开始，另一主体税源一企业所得税开始下降，至1997年仅收入2.3亿元，比1995年减少1.6亿元，1998年后出现回升，但远未能达到1995年的收入水平。在房地产税收对整个税收增长的制约效应尚未完全消退的1999年，金融营业税政策调整，海南地方税收的支柱性税源一金融业税收开始呈现萎缩之势。近两年来，清理、整顿娱乐行业，打击私彩等等，也给全省财政减收5亿元。

　　由于不合理的产业结构，造成我省主体税源量小，分散和不稳定。为了确保地方税收的稳定增长，各级地税部门不得不加大征管力度，挖掘收入潜力，向管理要税收。1997至2001年全省清理欠税及查漏补人库的税款分别为1.1,1.9,1.7,1.8和2亿元。由于征管力度的不断加强，从而使加强管理等非经济因素对地方税收收入增长的推动作用明显加大。地方税收的增长经济含量明显不足，地方税收可挖掘的潜力已越来越小。如海口市2001年通过加强管理来增加税收达8000万元，占财政收入增加总额的55.2%。随着征收力度的不断加强和纳税人的纳税意识不断提高，这种非经济因素促税收增加的办法潜力越来越小，在目前海南经济尚未完全走出低谷、企业经济效益普遍低下的情况下，不断加大的税收任务则主要落在效益好的企业身上，而这些效益较好的企业恰恰是海南经济发展的主力军，是应该重点扶持的对象。长此以往，将对纳税人的投资意愿和领域产生不良的影响，阻碍我省经济的持续发展。

　　4、部分税种偷、漏、欠现象严重，税收征管有待进一步完善。从2001年全省税收专项检查的情况看，发现个别企业应缴未缴税款高达1000多万元。有些个体私营企业偷漏税十分严重，有的外资企业偷逃税款;各类商贸城和集贸市场随意“包税”、以费代税现象相当普遍;一些重点行业和国有企业逃税、欠税也比较突出。少数分管企业的少数人员，到企业随意表态，将不允许进入成本费用的支出计人成本费用，使得企业少缴所得税，并允许应缴税金缓缴，挪用于生产经营或基本建设;少数分管罚没收入的人员不执行收支两条线，而把应上缴财政预算的罚款，有意留给执法单位使用;部分乡镇财政所不及时将款项上缴人库，出现挪用或贪污，也有乡镇财政所为完成收入任务，拿钱买税的情况

　　三、增加我省财政收入的对策建议

　　财政收入是衡量一个地区经济发展的重要指标，努力提高我省地方财政收入是我省经济发展中一个亟待解决的问题。针对影响当前我省财政收入增长缓慢的制约因素，提高我省财政收入增长水平，我们提出以下建议:

　　1、改善投资环境，加快工业发展。澄迈县是近年来我省财政收入增长较快的典型,2001年全县财政总收入22731万元，占国内生产总值的比例为9%，财政收入比上年增长37.1%，财政收入的增长比国内生产总值的增长高出12.8个百分点。澄迈县财政增长主要是工业的发展带来税收的增长。目前全县现有年产值1亿元以上的现代制造企业8家，其中有4家年产值超过2亿元，2000年度有9家企业被评为全省产值税利50强工业企业。2001年澄迈县老城开发区提供税收1.53亿元，占全县财政总收入的67.4%.澄迈的实践有力地证明了“无工不富”，全面提升我省工业总体水平，逐步扩大工业在我省国民经济中的份额，使之成为促进地方财政收入增长的重要支柱，是提高我省财政收入水平的重要途径。

　　要紧紧围绕改善投资环境，加大招商引资力度，大力发展工业，尽快在培育新的经济增长点上取得突破。继续深入扎实推进集中整治和改善经济发展环境工作，努力创新行政管理环境、法治环境和政策环境、市场环境和信用环境，继续改善硬环境，尽早把我省建设成为投资环境最好的省份之一。加快形成较为完善的市场机制和良好环境，努力营造吸引国内外资金和人才的独特优势。切实抓好工业项目建设重点，以大企业、大项目为依托，实施项目推进，在引进跨国公司和国内一流大集团上求得突破，培育出一批骨干企业、品牌产品。办好各类开发区，使之成为最具生机与活力的新的经济增长点。

　　2、以发展农副产品加工业为重点，不断提高农业对财政的贡献。

　　传统农业对税收的贡献率较低，但农业是我省经济发展的基础产业，又是我省的优势产业，没有农业的持续发展，就没有国民经济的持续快速发展，更为重要的是，从目前我省的财政状况来说，农业“四税”是部分市县特别是部分基层乡镇地方税的重要组成部分。提高我省地方财政收入水平，应该继续巩固和加强农业基础地位，优化升级传统农业产业结构，促进农业优势转变为财政优势，将热带高效农业办成既能富民又能增加财政收入的优势产业。

　　大力发展农产品加工龙头企业，进一步提高其核心竞争力和带动力，扶持龙头企业向“大、高、外”发展，扩大生产规模，提高产品档次和质量，发展外向型出口创汇的产品。各级有关部门要树立抓农业首先要抓龙头企业的指导思想，按WTO的规则要求，集中力量扶持一批龙头企业，增强其竞争、辐射、带动能力，使其成为推动我省农业产业化经营和现代农业发展的骨干力量。按照“安全、优质、效益”的要求，实现农产品生产、加工、销售从土地到餐桌的全程质量安全控制，尽快改变我省一般农产品“资源型、趋同性、低度化”的劣势，不断延伸产业链条，拓宽加工层次深度，增加产品的科技含量和附加值，从总体上改变我省农产品国际竞争能力低下的状况，扩大在国际市场的占有份额和保持出口的竞争优势。

　　3、以提高旅游产业经济效益和经营城市为重点加快第三产业发展，不断开辟后续财源。第三产业是国民经济的重要组成部分，第三产业的发展水平是衡量现代社会经济发达程度的主要标志。我省第三产业在国民经济中占有相当大的比重，以房地产为主导的第三产业一度辉煌，使我省财政收入实现大幅度增长。2000年，第三产业税收占第三产业增加值的比重为9.8%，大大高于农业税收占农业增加值16%的比重。加快第三产业发展是今后增加我省财政增长的主要方向之一。海南所独有的旅游资源和条件，非常适合发展以旅游业为主的第三产业。大幅度提高以旅游业为主的第三产业对我省财政的贡献率，要改变目前旅游产品单调消费项目单一的局面，着力提高旅游的档次和水平，大力发展配套的娱乐业，推出更多更富有特色的旅游产品，不断开辟新的旅游消费领域，充分发挥旅游业的龙头和带动作用，带动商贸、金融、保险、信息、文化娱乐、交通运输、房地产、社会服务等第三产业的快速发展。

　　城市经营是一个待开拓的发展空间，城市经营不仅能获得更多的社会投入，而且还能衍生税收，创造新的财源。浙江省昆山市自1989年在全省率先成功有偿出让第一块国有土地以来，目前已累计出让国有土地使用权2364宗，面积4984.4公顷，合同出让金62.3亿元，土地收益占地方财政收入35%以上。要突出把经营城市作为一项财源建设来抓，强化经营城市理念，坚持政府引导、市场运作、做活以地聚财、以基础设施有偿使用生财的文章。规划部门要把兴建商业、饮食、服务、旅游、金融等第三产业设施和房地产开发纳入城市建设总体规划。对发展第三产业项目用地、优先规划选址、优先办理用地手续。城区改造退出的空地，全面推行招标、拍卖或协议出让等制度，重点投向城市基础设施及回报率高、成长性好、带动性强的第三产业项目。

　　4、完善税收征管监督制度，扩大财政增收效果。2000年海口市在租房市场需求及房产出租收入都没有明显增长的情况下，各征收单位对所属辖区税源进行拉网式清查，对漏、欠税户进行查补清欠，极大地促进了房产税的增长，当年该税种收入14991万元，同比增收5000万元，增长52.7%。在优化财源结构，广泛培植财源的基础上各级财税部门要进一步强化税收征管，堵塞各种“跑冒滴漏”，努力做到应收尽收。

　　大力清缴企业欠税，特别要做好重点税源行业的清欠工作，切实加强对各类商贸城、集市贸易、个体私营企业要实行严格的建账制度，强化发票管理和税收征缴，严格税务登记管理，清理各种漏征漏管户。坚持依法征收，财政、税务、司法等有关部门密切配合，严厉打击各种纳税过程中的偷税、逃税、骗税、抗税等违法犯罪行为，依法查处具有典型意义的案件，严厉惩罚违法犯罪分子，形成强有力的法治威慑力。进一步完善税制，完善对有关税收优惠政策的管理，堵塞税制不健全的漏洞，抓紧对某些影响征管工作执行的问题，作出具体明确的规定。进一步加强税法教育，增强依法纳税观念，通过各种媒介扩大税收的宣传教育，在全社会营造“纳税光荣、偷税可耻”的氛围，努力培育公民良好的纳税意识。

　　(省政府研究室调研处)