海南省人民政府关于进一步加强农村

土地流转管理工作的通知

琼府〔2004〕46号

各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：

　　在稳定家庭承包经营的基础上，允许农村土地使用权合理流转，是农业发展的客观要求，也符合党的一贯政策。当前我省农村土地使用权的流转，总体上是健康的。但是，一些地方在推行土地流转过程中，也存在违背农民意愿、损害农民利益、破坏耕地资源等问题。例如：有的随意改变土地承包关系，强迫流转，侵犯了农民的承包经营权;有的将农村土地长时间、大面积、低价承包(租赁)给企业经营，损害了农民的利益;有的借土地流转之名，随意改变土地农业用途，破坏了耕地资源。这些问题如不加以纠正，将引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经营制度。为了引导农村土地流转健康发展，现就进一步加强农村土地流转管理有关问题通知如下：

　　一、认真贯彻《农村土地承包法》，提高依法行政能力

　　农村土地是农民的基本生产资料。稳定和完善农村土地承包关系，是党的农村政策的基石，是保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的制度基础。《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)总结我国20多年来农村改革和发展的成功经验，以法律形式赋予农民长期而有保障的土地使用权，稳定和完善了农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，奠定了新时期农村经济发展的法律和制度基础。各级人民政府要充分认识稳定和完善土地承包关系的重要性，深刻领会和准确掌握《农村土地承包法》的基本精神，正确指导农村土地流转健康发展。要认识土地流转需要一定的客观条件，不能不顾经济发展水平强制推行;要认识家庭承包经营不仅适应传统农业，也适应现代农业，不能通过随意收回农户承包地的办法扩大土地规模经营和搞农业产业化;要正确处理维护农民土地承包经营权与维护农村集体土地所有权和发展集体经济的关系，始终把尊重农民意愿、维护农民利益作为农村土地流转工作的出发点，不能以任何形式和名义剥夺农民的承包经营自主权。要通过学习，使广大干部的认识统一到《农村土地承包法》的基本精神上来，进一步提高广大干部依法行政的能力。

　　二、进一步完善延长土地承包期的后续工作，保证农民拥有足量的土地资源

　　认真贯彻落实中央关于土地承包期再延长30年不变的政策，是确保家庭承包经营制度长期稳定的关键，也是农村土地流转的基本前提。目前，我省农村延长土地承包期工作已经基本完成，新一轮土地承包关系总体上是稳定的。但是，一些地方仍存在延包政策不落实的问题，影响了土地承包关系的长期稳定。要加强对中央关于农村土地承包政策和《农村土地承包法》落实情况的检查监督，认真做好延长土地承包期30年的完善工作，除耕地要发包给农户外，还应将荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒”地优先发包给集体经济组织农户经营，农村集体预留机动地不得超过本集体经济组织耕地总量的5%;尚未开展延包工作的，要加强督导，尽快组织开展延包工作;农户土地承包期不到30年的，一律延长至30年;承包地块没有落实到户的，必须落实到户;没有与农户签订承包合同的，要补签合同;没有发放承包经营权证或者林权证等证书的，要争取在年底前完成发证到户工作，并按照农业部发布的《农村土地承包经营权证书管理办法》及其他规定加强对农村土地承包经营权证或林权证等证书的管理;对于多留的机动地，要按公平合理的原则分包到户。要抓紧清理地方有关农村土地承包和合同管理方面的规定，对与《农村土地承包法》规定不相符的，应当进行修正或废止;对承包期内擅自收回农产承包地、违背农民意愿流转农村土地等侵害农民权益的行为要坚决予以纠正。

　　三、正确引导和规范农村土地流转

　　(一)正确把握农户承包地流转的原则。农户承包地的流转是农村生产力发展、农村劳动力转移的必然结果，有利于发展适度规模的农业、林业生产，提高土地的使用效益。但是，目前我省个别地方随意改变土地承包关系、强迫流转、截留转包费等现象时有发生，侵犯了农民的承包经营权，影响了农村稳定。根据《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》(中发[2001]18号)规定，农户承包地流转必须遵循依法、自愿、有偿的原则。这个原则是指导农户承包地流转的基本准则，是规范农村土地流转行为的重要依据，也是衡量土地流转是否合理的根本标准。农民的土地承包经营权是国家赋予农户的基本权利，承包期内任何组织或个人都不能非法剥夺。严禁收回农户承包地摘招标承包，严禁乡村集体经济组织或村委会用少数服从多数的办法强迫农户放弃承包权或改变承包合同。农户是农村土地承包和流转的主体，对承包土地依法享有自主的使用权、收益权。任何组织和个人不得强迫农户流转承包地，也不得阻挠农产依法流转承包地。农户承包地的流转同时也不得损害他人和集体的合法权益，流转期限不得超过承包的剩余期限。农户承包地流转的转包费、转让费、租金等，应当由流转承包地的农户与受让方或承租方协商确定，任何组织和个人不得截留、扣缴。

　　(二)规范农村土地流转形式。通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让等方式流转。土地流转应当签订书面合同，承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。农户采取转让方式的，应当经发包方同意;采取转包、出租、互换等方式流转的，应当报发包方备案。采取互换、转让方式流转的，应当指导和帮助当事人向市、县人民政府申请登记，未经登记，不得对抗善意第三人。农户可以书面委托发包方流转其承包地。委托要出具书面授权委托书，载明代理事项、代理权限、期间等，并有委托人的签名或盖章。发包方接受农户委托后，要依法代理，不得超越农户授权，损害农民利益。

　　通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地的，应当签订书面承包合同，合同最长期限为30年，确因特殊情况需要延长的，报省人民政府批准。以招标、拍卖方式承包的，承包费应当通过公开竞标、竞价确定;以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意，并报乡、镇政府批准。集体经济组织应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权的，可以依法采取转让、出租、入股、抵押等方式流转。

　　(三)禁止国家工作人员和严格限制工商企业、城镇居民到农村承包土地从事农业开发。根据我省农村土地流转的实际情况，为了让农民拥有足量土地，今后禁止国家工作人员利用各种名目到农村承包土地从事农业开发。党政机关领导干部的配偶、子女不准利用领导干部的关系和影响承包农村土地从事农业开发，以免挤占农民发展空间。在本通知下发前，国家工作人员利用职权取得农村土地使用权的，或取得农村土地使用权但未办理承包、租赁、联营、出让合同手续的，以及承包未满一年且未进行实质性开发的，应当将其归还发包方;如依法办理了有关承包、租赁、联营、出让手续，并已进行实质性开发的，在征得发包方同意后，可以将土地使用权转让或退回发包方另行处置;取得土地使用权满一年以上但未动工开发，以及开发后连续撂荒两年以上造成土地闲置的，或者已办理土地使用合同手续，但从未按合同约定缴交使用费的，一律按《海南省闲置农业用地处置规定》处理。国家工作人员利用财政资金或国家其他专项资金进行个人农业开发经营的，必须全部归还所挪用资金。国家工作人员因解除农村土地使用合同而产生的承包费、转包费、租金、转让费返还，以及实际开发投入的补偿等问题，由合同双方依法协商解决。国家工作人员不得以未取得相应的返还和补偿而拒绝解除合同。否则，由其主管部门按照干部管理权限责令其辞去公职或予以辞退。本通知下发后，国家工作人员仍使用农村土地从事农业开发活动的，按有关规定，给予相应的政纪处分。

　　工商企业或单位投资开发农业，有利于引进资金、技术、管理经验和优良品种，开拓市场，促进农业的发展。但工商企业或单位随意承包、租赁农村土地等隐患很多，要按照《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》(中发[2001]18号)要求，严格限制工商企业长时间、大面积承包、租赁农村土地发展农业，同时严格限制城镇居民到农村承包、租赁农村土地发展农业。要鼓励工商企业采取公司加农户和订单农业等方式，带动农户发展产业化经营;鼓励工商企业、科研单位等社会力量在农业的产前、产后服务等方面投资开发农业。经县级及县级以上人民政府严格审查批准，农产品加工、流通企业和农业科研单位可以在农村建立种苗繁育、示范推广基地，发展设施农业，或者与乡镇农业示范场或国有农场结合，利用其设施和土地，小范围承包、租赁农村土地。

　　(四)建立农村农业用地地价标准和土地等级指导标准体系。积极推行农村土地流转价格指导，防止暗箱操作，减少农村土地流转中出现“地价过低、年限过长，面积过大”的问题。抓紧实施农村农业用地土地分等定级和土地估价工作。

　　四、建立健全失地农民保障机制，切实保护农民利益

　　要认真清理征地遗留问题，切实加大对拖欠、截留、挪用征地补偿费的清偿力度。按照《国务院办公厅关于转发监察部等部门对征用农民集体土地补偿费管理使用情况开展专项检查的意见的通知》(国办发[2004]31号)要求，各市、县政府要组织对历年来土地征用过程中拖欠、截留、挪用农民征地补偿款的情况进行全面清理和专项检查，并逐宗提出清偿处理意见，制定并公告偿还计划，于今年年底前清偿兑现完毕。对属于政府拖欠、挪用的征地补偿款，各市、县应在财政土地收益专户中优先安排支付;利用储备土地融资的，必须优先用于支付拖欠、挪用的征地补偿款。对在年底前没有清偿兑现完征地补偿款的市、县，除国家和本省重点工程建设用地外，不予办理土地征用审批手续。对于用地单位拖欠的征地补偿款，可按实际支付的价款划给用地单位相应的用地面积，剩余土地收回后纳入政府土地储备，由政府负责支付拖欠的征地款，或将土地退还给农民。

　　要建立健全保护失地农民利益的长效机制。将征地制度改革纳入我省农村改革内容，缩小征地规模，提高征地补偿标准，改革征地补偿方式，将原来的按土地产值倍数补偿转为按片区分类综合补偿。积极推行符合市场经济规律的被征地农民生产生活安置方式，促进失地农民再就业。各市、县要根据实际推行将留用地安置、拆迁安置统一纳入小城镇建设范围等安置方式，建立企业招收失地农民就业的奖励机制，安排一定的财政资金专门用于失地农民再就业培训，制定优惠政策鼓励农民利用征地补偿款兴办集体经济和个体经济实体，保证失地农民财产增值。要建立失地农民的养老保障制度，按照个人和政府共同负担的原则，市、县政府要从土地出让价款中划出一定比例，由社会保障部门建立失地农民个人保障金帐户，按照略高于当地农村居民最低生活保障标准的标准，为失地农民提供养老保险。

　　五、加快农村土地确权工作，明晰农村土地产权做好农村土地确权工作，明晰土地产权，是贯彻落实《农村土地承包法》的基础，也是搞好农村土地流转工作的前提条件。要进一步加大农村土地确权工作力度，全面完成农村土地确权任务。各级政府要充分认识农村土地确权工作的重要性和必要性，切实加强领导，明确职责，认真落实工作任务，按照“加强领导，统一部署，先易后难，稳步前进”的原则，切实做到“机构健全，人员到位，经费落实”。要建立目标责任制，规定完成期限，对不完成任务的要追究责任。要充分调动各方面的积极性，共同做好农村土地确权工作。要遵循尊重历史、面对现实、着眼未来、合理配置、共同发展的原则，妥善处理土地纠纷问题，促进社会安定和农村经济持续健康发展，依法保护农民的合法权益。

　　六、加强对农村土地承包工作的指导和管理各级人民政府要切实加强对农村土地流转工作的领导，层层落实工作责任制，正确引导和规范农村土地流转工作，保护好农民的长远利益。各市、县政府主要领导要对农村土地流转工作负总责，分管领导负直接责任。各级农业、林业行政主管部门要切实履行职责，做好农村土地流转的指导和管理工作。要完善土地承包合同管理，指导当事人依法签订土地流转合同，及时办理因土地流转引起的承包合同变更、解除和重新订立手续。在办理土地流转合同备案时，应当及时审核合同的真实性、可行性和合法性，对违背农民意愿或损害农村集体和农民利益的问题要依法纠正。要切实加强农村土地管理的基础性工作，逐步健全农业承包合同的立卷、归档、调阅等管理制度，搞好档案管理。要建立健全土地承包和流转合同纠纷的调处、仲裁制度，加大对农村土地纠纷的调处力度，及时解决农村土地流转纠纷，依法保障流转双方合法权益。各级土地行政主管部门要加强农村土地用途管制，使流转土地的利用符合土地利用总体规划要求，防止借土地流转之名非法改变农村土地用途。

　　各市、县人民政府要按照本通知精神，对本市、县的农村土地流转进行一次全面清理检查，并于今年9月1日将清理检查情况报告省政府。

二〇〇四年八月十日