推进我省城市化战略进程的报告

　　省四次党代会把城市化战略作为我省今后重点发展的四大战略之一。为落实党代会精神，加快推进我省城市化进程，根据汪啸风省长的指示，省政府研究室会同有关部门对我省城市化发展情况进行了调查，现将调查情况报告如下：

　　一、我省城市化发展现状及特点

　　第五次人口普查统计结果，2000年我省城市化率40.1%，比全国平均水平高出3.9个百分点，全国排名13位。海南10年城市化率提高16.2个百分点，平均每年提高1.6个百分点，城市化发展速度仅低于上海、福建、江苏、广东、浙江等沿海发达省市。因此，从统计数字看，我省城市化发展水平已由落后地区转变为先进地区(见表0。城镇人口由1990年的159万人增加到2000年的315万人，10年增加156万人。我省城市化水平迅速提高，其原因：一是由于统计口径的变化，影响我省城镇人口增加16万人。统计口径变化主要指市政府或镇政府驻地的城区建设已延伸到周边乡镇或村委会，其市镇人口应包括该乡镇或村委会所辖区域的全部人口。如文昌市政府迁到清澜，市区范围就延伸到清澜，清澜镇的全部人口就计人城镇人口。由于统计口径的变化，影响文昌市城镇人口增加1.3万人。二是第五次人口普查将全省91个国营农场划为虚拟镇，驻地人口全部划为城镇人口，影响我省城镇人口增加29万人。三是由于农村人口向城镇迁移，城镇人口增加，影响我省城镇人口增加111万人。如海口市，2000年城镇人口75万人，比1990年增加了35万人。剔除前面二点虚的因素，2000年我省的城镇人口变为270万人，城市化率变为34.3%。

表1 2000年我国城市化进程

　　我省城市化发展现状具有如下特点：

　　第一，城市化水平略高于经济发展水平。城市化水平与人均GDP水平呈高度正相关关系。即一个国家或地区城市化水平越高，人均GDP就越高;人均GDP高的国家或地区，城市化水平一般也比较高。根据世界银行《2000-2001年世界发展报告》，人均GDP在800-300()美元的国家或地区，城市化平均水平为40%。根据《中国统计年鉴2001年》，城市化超过40%以上的省份，人均GDP大部分超过1万元。特别例外的省份有内蒙古、黑龙江、吉林、湖北和海南五省。我省人均GDP在城市化率40%以上的省份中居倒数第3位，仅高于内蒙古、吉林(见表2) 0 2000年，我省人均GDP6894元，相当于850美元，城市化率40.1%。城市化水平略高于经济发展水平。

　　表2 2000年我国经济发展与城市化的关系

　　注：城市化指城镇人口占总人口的比重，工业化指工业增加值占GDP的比重，非农产业化指二三产业增加值占GDP的比重。下同。

　　第二，城镇区域不断扩大，初显城镇带特征。1990年我省仅有海口、三亚、五指山等3个市，随着琼山、琼海、文昌、万宁、儋州、东方等6个县相继撤县改市，全省现有9个市。分布在我省各地的国营农场场部驻地经过50多年的发展，已具有小城镇功能，相当部分农场驻地的城镇功能如八一、西联农场，比现有的小城镇好得多。因此，91个农场已发展成为事实上的虚拟镇。我省现有县城镇10个、建制镇193个。包括虚拟镇在内，我省每百平方公里城镇个数1.2个，城镇密度居全国各省区市前列。我省产业布局以沿海市县为主，西海岸重点布局工业项目，东海岸重点布局旅游项目，全省初步形成以海口市为中心城市，以老城、洋浦、石碌和八所等城镇为主的西部工业城镇带和以加积、博鳌、兴隆、三亚等城镇为主的东部旅游城镇带的城市化分布格局。如包括虚拟镇在内，全省共有294个镇，其中西部占35%，东部占40%，中部仅占25%。

　　第三，城镇建设投资力度加大，城镇功能明显增强。“九五”以来，我省共筹资200多亿元投入市政基础设施建设，使城市环境有了很大改善，城市功能明显增强。按国家统计标准，我省现有的9个城市的设施水平除了每万人拥有公共厕所这个指标低于全国平均水平外，其余指标，如人均房屋使用面积、人均居住面积、城市人口用水普及率、城市煤气普及率、每万人拥有公共汽车、人均拥有辅装道路面积和人均公共绿地面积均超过全国平均水平，特别是后2项指标分别以18.72平方米、13.69平方米高居全国首位。海口、三亚二市加大对城市环境综合整治力度，城市的美化、绿化发生了很大的改变，现已被国家命名为“国家园林城市”。为了加强小城镇建设，省政府每年投入1000万元支持中心示范镇基础设施建设，各地至少以l：3的比例配套建设资金，2001年中心示范镇完成市政设施建设2.57亿元。通过对小城镇的建设，一些小城镇已由过去单一传统农业型逐步发展成为产业特色鲜明的小城镇。陵水县的英州镇利用冬季瓜菜生产的有利条件，吸引外来资金2000多万元，建成1座大型综合瓜菜市场，带动了多个旅游项目的建设，使该镇以旅游业为龙头的第三产业呈现了强劲的发展势头。

　　二、我省城市化发展存在的问题及其分析

　　我省城市化经过建省14年的发展，已取得很大成绩。但由于我省工业化发展水平低，城市化起步较晚、基础差，城市化发展从内在质量看，还处于一个比较低的发展阶段。具体表现如下：

　　(一)城市产业发展缓慢，产业支撑不力。2000年我省城市化率与工业化率(指工业增加值在GDP中的比重)之比为3.2：1，远高于该比值1.4—2.5的合理范围。全国只有北京、上海、天津和西藏的比值介于这个范围，其余省份的比值低于这个范围的下限。因此，全国城市化滞后于工业化，而我省城市化快于工业化(见表3). 2000年我省第三产业占GDP比重为42.3%，与我省城市化率大体相一致。但由于我省第三产业更多的由传统的第三产业如邮电运输业、商业餐饮业构成，占第三产业比重的51.4%;而金融保险业、中介咨询等新型服务业发展程度很低，占第三产业比重不到10%。因此，城市化与第三产业呈低水平的相适应。

　　表3 2001年我国产业发展与城市化关系

　　注：比值处在1.4-2.5为城市化与工业化相适应，小于1.4表明城市化滞后，高于2.5表明工业化滞后。

　　我省工业化水平在全国仅高于西藏，非农产业居全国末位(见表2)。全省除海口和五指山二市外，其余的7个市非农产业均低于60%，大大低于全国84%的平均水平。我省从事非农产业的从业人员不到40%，除海口市外，其余的8个市也低于全国53%的平均水平(见表4)。县级以下建制镇绝大部分是以农业生产为主，从事非农产业的人口大都在10%以下。很多农村人口因撤乡建镇或撤县设市加上第五次人口普查统计口径的改变，而变成了城镇人口。但实际上，他们仍像过去一样生活在农村，仍从事农业生产，并未实现职业的改变和地域的空间转移。显然，这样的城市化质量低，不利于城镇发展。保亭县什岭镇，论条件是不够设镇标准的，只是为照顾少数民族地区而撤乡建镇。按第五次人口统计口径，什岭镇医院和学校所在地的二个村委会属于城镇建设的延伸区，这二个村委会2000多农村人口按城镇人口来统计，使该镇的城市化率达到20%。但实际上，这二个村是一个典型的贫困乡村，并不因为统计口径的变化而使他们脱贫致富。

　　表4 2000年我省经济发展与城市化关系

　　(二)城镇规模过小，中心城市带动乏力。我省城镇规模过小，大部分城镇仅承担所辖行政区域政治中心的职能，缺乏有特色、有竞争力的中心城市。一方面，县级以下建制镇数量多，规模小、密度大、镇域范围小。2000年全省建制镇占乡镇总量的66.2%，但人口规模达到3000人以上的镇仅占44.3%，远远低于80%的全国平均水平。大多数镇，不过是由一条街、几幢机关房、几间店铺和少量的民宅构成。由于小城镇数量过多、规模过小，绝大多数镇都是农业镇，只有规模很小的集市贸易，基本没有工业，财政收入少，尚不足以解决吃饭问题，城镇建设投入少。另一方面，没有形成具有较强辐射力和聚集力的中心城市。作为我省经济发展龙头的海口市，200()年GDP133亿元，只及广州的5.6%、南京的13%、杭州的9.6%，在全国省会城市中位居下游;工业化水平只有15.7%，工业产值93亿元，仅是广州的4%、南京的6.3%、杭州的7%，位居全国省会城市后3位;财政收入17.8亿元，仅是广州的7.9%、南京的21.2%、杭州的11.9%，位居全国省会城市后3位。海口市人口数量才82万人，城市规模小，是除拉萨以外，全国最小的省会城市，仅是广州的11.7%、南京的13.1%、杭州的13.2%;城市总面积只有236平方公里，仅是广州的2.9%、南京的3.3%、杭州的1.3%。由于中心城市经济总量低、城市规模小，大型的骨干工业企业不多，辐射力和聚集力弱，海口市不像其它中心城市一样，周围有许多星罗棋布的小城镇。因此，我省的城市化来自于中心城市本身巨大的经济能量的辐射扩散而产生的吸引力很少，很大程度上是靠外来资金、人才的注人和刺激而逐渐得到发展的。

　　(三)城市质量低，制约城市化的发展。从城市规划看：一是规划滞后。全省大部分市县还没有完成规划修编工作。大多数城镇规划只做到总体规划，没有修建性详细规划和主要街景设计，城市规划可操作性不强。有的基层领导规划意识淡薄，宁愿花钱搞形象工程，而不愿花钱编制规划。二是体制不顺。经过机构改革后，全省只有海口和三亚单设规划局，其余市县都是放在建设局，从事规划工作的人员不仅数量小，而且都是非专业人员，规划素质较低，很不利于规划对建设的监督作用。

　　从城市建设看：一是城镇基础设施滞后。按第五次人口普查统计，我省城镇居民户住房中无洗澡设施和无厕所设施的家庭户比例占42%。大多数小城镇存在房屋破旧、绿地面积严重不足、道路交通设施不完善、环卫设施落后、镇容镇貌“脏乱差”等问题。在我们所调查的6个中心示范镇中，虽然市容市貌达到“三化”标准，但没有一个镇有垃圾处理场和污水处理设施，大量的垃圾抛在村镇外围的农田，生活污水直接排人水沟流人农田，造成农民无法耕作。

　　二是城镇建设总体水平不高。经过多年的整治，我省主要城市的道路已有明显的改观，但道路的规划标准与建设标准，不能从实际出发，有的过高、有的过低，精品工程不多;大量的城市建筑缺乏文化内涵和个性特征，从整体看城市建筑没有美感;城市地下管网和地上道路统一规划、统一建设还没有实施，造成今天建成、明天破坏的状况时有发生。三是城镇建设资金严重不足。城市公用事业改革滞后，城市公用设施靠政府投入，造成城市建设资金严重不足。海口市由于缺乏资金，好几个大的市政工程一拖再拖，难以如期完成。已竣工交付使用的工程，尚欠工程款1.3亿元。很多市政工程建成之后，由于缺少维护资金，不能发挥很好的效益。如海口市的市政建设投入每年大幅增加，但市政维护资金却年年减少，从1992年的1200万元减少到现在的300多万元。全省中小城镇基础设施欠账更多。

　　从城市管理看：一是城市经营水平低。城市基础设施建设主要采用土地优惠价格协议出让的办法来筹集资金，而采用公开招标、拍卖的办法，出让城市土地或行业特许经营权的作法刚刚涉足。全省只有海口市采用公开拍卖的办法交易土地，但量很少，只有5宗地，面积不到3万平方米。实行行业特许经营权拍卖的只有三亚市拍卖出租车经营权。由于政府协议出让特别是以土地综合补偿的方式供地数量过多，造成许多优质的城市土地已被开发商控制，国有土地资产在协议出让中大量流失。同时也造成对土地市场的冲击，使政府招标、拍卖土地市场人气不旺，成功率较低。二是城市管理多头执法，关系不顺职责不清。我省城市基础管理还没有实行综合执法，仍然多头执法。政府没有一个专门负责城市基础设施经营的投资公司，谁抓到钱谁就是业主，造成业主单位多，管理困难。在海口市，还存在省市二套机构同时进行施工报建、工程招标、质量监督等问题，造成管理职能交叉，属地管理体制没有得到理顺。三是实施土地储备制度困难较多。如政府不能成为土地供应的唯一主体，土地供应计划性不强，政府没有注入必要的启动资金和资本金，加大了土地收购储备的成本和融资风险、政府一些职能部门出于部门利益，互相扯皮，使土地储备运作机制不顺畅等。

　　三、加快我省城市化发展的措施

　　省四次党代会制定的我省经济发展总体思路为：“南北带动、两翼推进、发展周边、扶持中间。”我省城市化的总体布局就要逐步建立起北南二大中心城市为核心、东西中等城市为骨干、小城镇为基础、沿海与中部山区协调发展的城镇体系。在城市规模上，要大力加强中心城市的建设，集约发展小城镇，形成大城市—中等城市—小城市—建制镇四个层次协调发展的城镇格局。在城市功能上，要以最佳人居环境为目标，发展适合各地经济发展水平和资源察赋的综合性城市、工业城市、商贸城市和旅游城市。到2010年，全省城市化水平达到50%。为此：

　　(一)提高城镇产业化水平，实施产业造市。老城原先是海榆西线的一个小镇，通过建设老城工业开发区，建成了一大批工业项目，到2001年止，工业增加值6.38亿元，占澄迈县工业比重的80%,税收1.3亿元，占全县财政收入的57%。工业的发展使该镇建成区面积达38平方公里，城镇总人口达11万人，初步形成一个工业小城市，是一个典型的产业造市例子。因此，城市化的动力主要来自产业的支撑。我们必须大力发展城镇产业，实施产业造市、产业强市。海口市在改造提升传统产业的同时，要以产业升级为重点，加速发展高新技术产业和现代商贸物流业，把海口建设成为全省的高新技术产业基地和商贸物流中心。三亚市要按照建设国际滨海旅游城市的要求，优化旅游景区、景点的建设，完善配套设施，加快发展旅游业及与旅游业相关的旅游产品加工业、休闲保健服务业等第三产业。琼海、儋州、东方、文昌等城市要进一步强化资源优势，着眼于资源性产品加工程度的提高，大力发展资源性工业，提高教育、文化、信息、商贸等现代服务功能。小城镇要依托城市的发展，通过农村经济结构的调整，或与城市的名牌产品、大中型企业联合协作，配套生产;或通过农业产业化的方式，形成一批主导产业明显的专业城镇。对中心城市周边的小城镇，要纳入所属区域城镇体系的总体规划，形成为中心城市服务的具有特定功能的小城镇;对距中心城市较远的小城镇，要突出为“三农”服务功能，形成农产品集散中心和加工基地，成为农业信息、技术推广和文化教育中心。

　　(二)提高城市规划水平，做好城市发展的基础工作。城市规划是政府指导、调控城市的基本手段。科学的城市规划能够产生巨大的经济效益、社会效益和环境效益。为此，必须大力提高城市规划水平。一是理顺城市规划管理体制。进一步健全统一规划、垂直领导、分级管理的城市规划与管理体制。加强市县规划部门的建设，提高专业人员的规划素质，规划权必须集中在城市政府，不得以任何理由下放。中心城市的规划，要聘请国际和国内的城市规划专家进行科学论证，广泛听取各方面专家的意见。采取招投标方式，由投标单位设计可供比较的规划方案，从中取长补短，从优抉择。建立广大群众参与城市规划的机制，通过媒体公示、规划展览等方式，征求群众的意见。二是注重规划的系统性。有关部门要抓紧编制全省城镇体系规划。要做好全省城市化发展规划与中心城市总体规划的衔接和协调;做好中心城市的总体规划与全省国土规划、土地利用总体规划、本区域城镇体系规划之间的衔接和协调;做好城市总体规划与分区规划、各项专业规划之间的衔接和协调。城市规划区范围内，各类各级开发区、农垦与乡镇同一驻地和城乡结合部的建设，都必须纳入城市的统一规划。运用市场机制共建共管、共享共用区域基础设施。三是坚决维护城市规划的法定性、权威性和严肃性。进一步建立健全城市规划的法规体系和严格的规划审批制度。规划一经批准实施，就具有法律效力，任何组织和个人都无权随意变更，决不能因为主要领导同志更替而随意变动既定的规划。城市的一切建设都要严格依照城市规划，量力而行，逐步实施。加强对规划实施过程的法律监督、舆论监督和社会监督，对于违反城市规划的行为，要严肃查处，依法追究有关领导和当事人的责任。

　　(三)提高城市建设水平，打造现代城市形象。城市建设是城市生存和发展的基础。建省14年来，我省城市建设取得很大成绩，但也存在不少问题，我们必须采取切实可行的措施加以解决。一是优先发展和完善城市基础设施。各级城市政府要按照城市规划的要求，每年要有计划高质量地建设一批重大项目，逐步完善城市基础设施体系。要通盘考虑城乡建设的发展，实行基础设施建设一体化。要把城市基础设施作为一个地上地下相统一的完整独立的系统，统一规划地下管网和地上道路建设。要努力提高城市建筑的设计水平，既要注意单体建筑的美感，更要注意与周围景观相协调的群体美感。二是充分利用和积极改造旧城。对旧城实施现代化改造，要将城市功能的调整、城市产业结构的调整和城市用地结构的调整有机地结合起来。旧城工业区改造，要服从城市规划，因厂制宜。对传统居住区实施改造，要坚持成片开发，走集约化建设之路。积极改善人居环境，进一步增加道路面积和绿地面积，实行低容积率、低密度。三是提升新区与开发区建设水准。城市的新区与各类各级开发区要按照高起点、新机制、严管理的要求，加快功能开发，提高产出能力，充分发挥集聚、辐射、带动作用。要加强对新区与开发区总体规划的宏观调控，保证新区、开发区与老城区在建设上相互协调，合理布局功能区，优化城市空间结构，避免盲目“摊大饼”式向外围扩延。要逐步规范新区与开发区的建设管理体制，既要按照市场经济的规律进行体制创新，又要完善相应的监督、制约机制，减少和避免重大决策失误。

　　(四)提高城市管理水平，优化城市综合功能。随着城市规模的扩大和建设水平的提高，我省现有的城市管理方式已经制约了城市功能的发挥。为此：一是调整行政区划，壮大骨干城镇。我省只有2个中等城市，没有100万人口以上的大城市，是一个大中城市短缺的省份。从区域看，东西两翼缺少中等城市，不利于东部、西部地区的发展。因此，必须积极培育东西两翼的中心骨干城市，可以考虑在条件成熟时，采用乡镇撤并的办法，进行市县撤并，或采用海口与琼山二市合并的办法，把县、市合并成大市，县市改区。农场与地方政府政企合一的体制有利于小城镇的建设，如福山、加来等城镇，因此，在农垦体制没有改革之前，要解决农场场部与地方镇政府在小城镇建设上的矛盾，可实行政企合一的办法过渡。二是健全“两级政府三级管理”体制。按照“责任与权利、事权与财权、管人与管事相统一”的原则，城市管理工作由市、区两级政府分工负责，市、区、街道分级管理。除城市规划、土地资源、重大事项的监督检查权由市一级政府控制外，将市政设施维护、绿化管养、环境保护、房屋维修、垃圾清运、治安管理等事权下放给城区、社区和街道。我省的海口市、三亚市已进行由居委会向社区委员会过渡的改革试点，效果不错。要大力加强社区建设，把社区管理作为城市管理的重要基础工作来抓。城市政府要组织引导社区服务向产业化方向发展，不断提高社区服务水平。三是逐步对城市基础管理实行综合执法。把市容市貌、环境卫生、工商行政、交通管理、市政管理的多头执法、分散执法集中为一家综合执法。

　　(五)推进城市制度创新，提高城市经营水平。在推进城市化进程中，每一个城市领导者都要努力提高运用市场机制经营城市的水平。要以改革的精神，大胆探索城市制度创新的路子。一是加快城市市政设施投融资体制改革步伐。转变“政府包揽、垄断经营”的城市建设做法，组建城市公用设施投资经营公司，统一对城市公用设施的国有资产拥有所有权、经营权和收益权，负责城市设施的投资、建设与经营。按照“行业管、社会办”和“谁投资、谁受益”的原则，采用国际上通用的BTO(建设、交还、租赁经营)、BOT(建设、经营、交还)，B00(建设、经营、享有)等方式，吸纳社会资金参与市政公用设施的建设，让国有资产逐渐退出营利性的城市公用设施。对城市延伸资本包括经营权、冠名权、广告权等，引入竞争机制，公开招标拍卖。通过转让产权，实行公用设施的有偿使用，筹集更多的城市建设资金。二是加快城市市政公用事业改革步伐。按照“政企分开、政事分开、建管分离”的改革思路，对市容环境卫生、市政工程、园林绿化等公用事业，逐渐引进市场化机制，实行产业化。公用事业实行产业化后，要拓宽服务领域，在搞好主业的基础上，大力发展第三产业，将内部服务设施对外开放，以增加经营收入。要通过公开招标和企业承包的办法，把道路保洁、物业管理、市场设施养护、绿化养护等交给这些改制后的市政公用企业。三是加快城市土地使用制度改革步伐。海口市建立土地储备制度以来，已储备土地4176亩，土地资产价值10亿多元，为城市建设筹集资金3亿多元。主要做法是形成土地收购、储备、出让机制，对市区土地实行预先收购，加以整理后向社会公开招标拍卖。通过市场化的运作方式，合理配置城市资源，就可以把资源转化为资金，用于城市建设。为此，今后凡是城市建设用地.应由土地储备机构统一征用、统一收购、统一储备、统一整理、统一供应，政府应对城市土地一级市场实行绝对垄断。对经营性土地一律采用招标、拍卖、挂牌交易的方式出让，严格控制协议出让土地的范围和数量，对以经营性用地补偿基础设施建设投资的，也必须采用公开招标的方式进行。

　　(六)加强环境的综合整治，全面建设生态城市。海口、三亚二市通过对城市环境的综合整治，提升了城市价值，吸引了大批置业者，带旺了房地产业。现在城市居民的消费观念发生了变化，他们买的不仅是房屋，更是优美的城市周边环境，因此要充分利用我省优美的生态环境，全方位提升城市环境品位，全面建设生态城市。为此，一是要加大对中部地区人力资源的培训和基础设施的投入。中部地区是我省环境保护的核心区域。通过对人力资源的投入，提高当地劳动者的素质，使他们能到发达地区、大中城市就业。同时，通过对道路交通、供水供电、学校、医院等基础设施的投入，提高中心城镇的聚集力，吸引农村人口到城镇建房、就业。二是加强废气、废水、废渣和违章建筑物的治理;积极营造海边、路边、城边防护林体系;治理重点地区的水土流失。在扩大绿化覆盖率的同时，不断提升绿化的品味和档次，做到城在林中，林在城中。三是要扶持与绿色相关产业的发展，做大做强我省的园林产业、生态产业和环保产业。

　　(省政府研究室)