海南省人民政府批转省发展与改革厅等部门

关于海南省水利工程管理和投融资

体制改革实施方案的通知

琼府〔2004〕15号

各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：

　　省发展与改革厅、省水务局、省人事劳动保障厅、省机构编制委员会办公室、省政府国有资产监督管理委员会、省农业厅制订的《海南省水利工程管理和投融资体制改革实施方案》已经省政府四届24次常务会议审议通过，现转发给你们，请认真贯彻执行。

二〇〇四年三月一日

海南省水利工程管理和投融资体制改革实施方案

省发展与改革厅 省水务局 省人事劳动保障厅 省机构编制委员会办公室

省政府国有资产监督管理委员会 省农业厅

(二〇〇四年一月八日)

　　水利工程是国民经济和社会发展的重要基础设施。50多年来，海南建成了一批水利工程，特别是建省后，继续加大水利工程除险加固和灌区配套投资力度，初步形成了防洪(潮)、除涝、灌溉、供水、发电等水利工程体系，为全省经济和社会发展、城乡生活、生产、生态用水及能源动力保障发挥了较大的作用。根据《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》(国办发〔2002〕45号)和党的十六届三中全会及省委四届四次全会精神，结合我省实际，制定本实施方案。

　　一、改革的必要性和紧迫性

　　目前，我省水利工程管理和投融资中存在的问题主要是：水利工程管理体制不顺、职能不清、权责不明;水利工程管理单位(以下简称水管单位)事企不分、机制不活、人员超编较严重;水费征收机制不健全，征收率低;投资主体单一，投融资渠道狭窄，工程建设、管理和养护维修经费严重不足，资金使用率低等，导致了一些水利工程老化失修、失管，积病成险，部分水利工程设施难以发挥预期效益。目前，水利建设速度和水资源开发利用，已不适应经济社会发展的需要，加快我省水利工程管理体制(以下简称水管体制)和投融资体制改革势在必行。

　　二、改革的指导思想和目标

　　以邓小平理论、“三个代表”重要思想、党的十六届三中全会和省委四届四次全会精神为指导，坚持解放思想、实事求是、与时俱进。力争在2至3年内，通过深化改革，初步建立职能清晰、权责明确的水利工程管理体制和管理科学、经营规范的水管单位运行机制;建立市场化、专业化和社会化的水利工程建设、维修养护体系以及合理的水价机制和有效的水费计收方式;建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制;建立市场引导投资，企业自主决策，银行独立审贷，谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险，投资多元化的主体，形成市场化管理，企业化经营的新格局。

　　三、改革的主要内容和措施

　　(一)水管体制改革的主要内容和措施。

　　1.明确权责，规范管理。

　　(1)水利工程实行属地管理、分级管理的原则。松涛水库及其跨市、县的上三级渠道由省水行政主管部门负责管理;松涛水库灌溉1个市、县的上三级渠道，本市、县内的大中型水利工程，受益在2个乡(镇)以上的小型水利工程，以及中部山区的小(1)型水利工程，由市、县水行政主管部门负责管理;其余小型水利工程原则上由所在乡(镇)或村委会负责管理。国家投资兴建的坝后电站归水库管理单位统一管理。

　　(2)明确水利工程的管理责任，建立责任制。各级政府应依法保障本行政区域内水利工程安全，限期消除险情。各级水行政主管部门对所管辖水利工程负有行业管理责任，负责监督检查水利工程的管理养护和安全运行，对其直接管理的水利工程负有监督资金使用责任。各级水行政主管部门要按照政事分开、政企分开的原则，转变职能，加强工程管理，改善管理方式，建立健全各项管理制度，不断提高管理水平。

　　水管单位负责水利工程的监测、运行和维护等管理工作及其计划的编制和实施，保证工程安全，充分发挥水利工程综合效益。

　　(3)建立和完善责任追究制度。按照分级管理的原则，水行政主管部门管理的水利工程出现安全事故的，由上级水行政主管部门和同级政府依法追究水管单位、水行政主管部门和当地政府负责人的责任;其他单位管理的水利工程出现安全事故的，要依法追究业主责任和水行政主管部门的行业管理责任。

　　2.划分水管单位类别和性质，严格定编定岗。

　　(1)划分水管单位类别和性质。根据水管单位承担的任务和收益状况，分为三类：

　　第一类是指承担防洪、排涝等水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为纯公益性水管单位，定性为事业单位，按分级管理原则，纳入同级财政预算内管理。

　　第二类是指承担既有防洪、排涝等公益性任务，又有供水、水力发电等经营性功能的水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为准公益性水管单位。准公益性水管单位依其经营收益情况确定性质，不具备自收自支条件的，定性为事业单位，按分级管理原则，可由同级财政根据实际情况适当补贴;具备自收自支条件的，定性为企业。目前已转制为企业的，维持企业性质不变。

　　第三类是指承担城市供水、水力发电等水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为经营性水管单位，定性为企业。

　　水管单位的具体性质由机构编制部门会同同级财政和水行政主管部门按国家规定确定。

　　(2)严格定编定岗。纯公益性和准公益性水管事业单位的人员编制，根据隶属关系由机构编制部门会同财政和水行政主管部门按有关规定核定。实行管养分离后的维修养护人员、准公益性水管单位中从事多种经营的人员，不再核定编制。

　　各水管单位要根据国家制定的有关水利工程管理单位定岗标准，在批准的编制总额内合理定岗。

　　3.推进水管单位改革，严格资产管理。

　　(1)根据水管单位的特点，分类推进机构、人事、劳动、分配等相关制度改革。水管事业单位，要按照精简、高效的原则，撤并不合理的管理机构，精简人员编制。按照有关规定，全面实行人员聘用制，按岗聘人，竞争上岗，并建立严格的目标责任制度。要坚持公开、公平、公正、择优的原则，加强考核，实行优胜劣汰。完善按劳分配为主，多种分配方式并存的分配制度，坚持效率优先、兼顾公平，各种生产要素按贡献参与分配。事业单位推行岗位工资为主的分配形式，逐步形成重实绩、重贡献、向优秀人才和关键岗位倾斜的分配激励机制。

　　水管企业单位，要按照现代企业制度要求，构建有效的法人治理结构，精简内部管理机构，建立健全规章制度，严格控制人员，做到自主经营，自我约束，自负盈亏，自我发展;水管企业单位负责人按照《中华人民共和国公司法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》的有关规定聘任。其他职工由水管单位择优聘用，并依法实行劳动合同制度，与职工签订劳动合同。坚持与经济效益挂钩的分配原则，探索符合市场经济规律，灵活多样的分配机制，把职工收入与工作责任、劳动强度、劳动技能和绩效紧密结合起来。试行职工持股分红，经营者“年薪+股权或期权”等分配模式，鼓励劳动、资本、技术、管理等要素参与分配。

　　(2)规范水管单位的经营活动，严格资产管理。

　　①规范水管单位的经营活动。由财政预算管理的纯公益性水管事业单位，不得从事以营利为目的的经营性活动。

　　准公益性水管事业单位，不得在异地投资兴办与水利工程无关的多种经营项目，已经兴办的要限期脱钩。水管企业单位的投资经营活动，原则上应围绕与水利工程相关的项目进行，并保证水利工程日常维修养护经费的足额到位。

　　②严格水利国有资产管理。各级国有资产管理部门依法履行水利国有资产出资人职责，维护所有者权益。各级国有资产监督管理机构依照国家有关规定，负责水利国有资产的基础管理工作，建立水利国有资产监督管理制度，加强水利国有资产的监督管理，防止水利国有资产流失。各级水利行政主管部门和水管单位要按照各自职能各司其职。

　　具体管理办法由省国有资产管理部门会同省水行政主管部门制定。

　　(3)强化水利工程目标管理。全面推进水利工程目标管理，严格按照考核标准，加强水利工程目标管理考核评定工作，规范管理工作，提高管理水平，确保工程完好。

　　4.逐步推行管养分离。

　　大型水库及其灌区要推行水利工程管理与维修养护分离，精简管理机构，提高养护水平，降低运行成本。其他水管单位在具备条件时也要逐步推行。

　　将各级水利建设基金的30%作为水利工程维修养护资金。省级水利建设基金的30%重点用于大中型水利工程的维修养护，专款专用，同时规范维修养护市场环境。

　　5.建立合理的水价形成机制，改革水费征收和使用管理办法。

　　(1)逐步理顺供水价格。水利工程供水水费为经营性收费。供水价格要按照补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担和综合考虑社会各方面承受能力的原则核定。水利工程供水实行分类水价，其中农业用水价格按补偿供水成本的原则核定，不计税收和利润;非农业用水(不含水利发电用水)价格按补偿供水成本、费用，合理利润核定。逐步实行供水地区差价和季节差价，逐步推行有利于节约用水的科学水价制度，实行计划用水，超定额用水累进加价。水利工程供水价格要根据水资源状况、供水成本及市场供求变化情况，统筹规划，适时调整。近期内适当调低粮食作物按亩计收的用水价格。

　　水利工程水价按现行价格管理目录实行分级管理。具体办法由省价格主管部门会同省水行政主管部门制定。

　　(2)改革水费征收和使用管理办法。改革农业水费征收管理机制，实行统一征收，统一管理。水费由水管单位通过合同委托乡(镇)或村代收，有条件的地区可委托农民用水协会代收，代收水费统一上缴同级财政管理，然后由财政按合同约定的分配比例返还水管单位和乡(镇)、村(用水协会)。水费用于水利工程管理的人员工资、劳保福利、工程运行管理和维护等，不准截留、挪用，违者严肃处理。农业水费暂按实际灌溉面积计收，灌溉面积实行动态管理，每年核实一次。有条件的地方也可试行计量收费。通过对农业水利末级渠系的改造和完善水利供水计量设施，逐步在全省推行计量收费。

　　水费的征收与管理使用办法由省水行政主管部门会同省财政和省价格主管部门制定。

　　6.妥善安置分流人员，落实社会保障政策。

　　(1)妥善安置分流人员。分流人员的安置按照《中华人民共和国劳动法》和《海南省改制关闭破产国有企业职工安置办法》等有关规定办理。水行政主管部门和水管单位要在定编定岗的基础上，广开就业渠道，支持和鼓励分流人员发展多种经营，特别是与水利工程相关的旅游、水产养殖、农林畜产和建筑施工等具有行业自身优势的项目。利用水利工程的管理和保护区域内的水土资源进行生产经营的企业，要优先安排水管单位分流人员。

　　在清理水管单位现有经营项目的基础上，要把经营性项目剥离与安置分流人员结合起来。

　　将社会职能机构从水管单位中剥离出来。水管单位所开办的社会职能机构如医院、幼儿园等，应采取承包、拍卖、转让等形式剥离出去，走上社会;学校原则上移交当地政府管理，人员成建制划转。

　　各级政府和水行政主管部门、财政、劳动、人事部门要做好统筹安排和协调工作。

　　(2)落实社会保障政策。各类水管单位应按照国家和我省有关规定，参加所在地的社会保险。未按规定缴纳社会保险费的单位应该补缴。其离退休人员的社会保险待遇按照国家和我省有关规定执行。

　　具体办法由省水行政主管部门会同省编制、省人事劳动保障、省财政部门制定。

　　7.完善新建水利工程管理体制。

　　新建水利工程要全面实行项目法人责任制、招标投标制和建设监理制，落实工程质量终身责任制，确保工程质量。加强竣工审计，控制投资成本。

　　新建工程在编制可研报告的同时要制定管理方案，核算管理成本，明确工程的管理体制、管理机构和管理运行经费来源，对没有管理方案的可研报告不予审批。管理设施要按照现代化管理的要求进行设计和建设。在工程建设过程中，管理设施与主体工程要同步实施。工程竣工前要完成确权划界工作。

　　8.改革小型农村水利工程管理体制。

　　小型农村水利工程要按照落实管理主体、明确管理责任、提高管理效益的总体目标要求，明晰所有权，搞活经营，探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制，因地制宜，推行竞价承包、竞价租赁、竞价拍卖等灵活多样的经营方式和运行机制。

　　集体所有的水利工程可以采用承包、租赁、拍卖、股份合作等多种经营方式和运行机制。

　　9.加强水利工程的环境与安全管理。

　　(1)加强环境保护。水利工程的建设与管理要遵循环保法律法规，符合生态省建设环保要求，着眼于水资源的可持续利用。进行水利工程建设，要严格执行环境影响评价制度和环境保护“三同时”(同时设计、同时施工、同时投入使用)制度。水管单位应根据水利工程的自然条件，在权属范围内进行绿化和水土保持工作，并采取有效措施，保障下游生态用水需要。水管单位开展多种经营活动应当避免污染水源和破坏生态环境。环保部门要组织开展有关环境监测工作，加强对水利工程及周边区域环境保护的监督管理。对水利工程及周边区域环境造成破坏的，要依法惩处。

　　(2)强化安全管理。水管单位要强化安全意识，严格规范操作，并加强对水利工程的安全保卫工作，确保安全运行。水管单位遇到可能危及工程安全的险情，应采取应急抢险保护措施，保证工程安全，并及时上报主管部门。

　　水利工程要设立标志，划定管理保护范围。水管单位利用水利工程管理保护范围内的水土资源开展旅游等经营项目，要在确保水利工程安全的前提下进行。

　　水利工程原则上不得作为主要交通通道。大坝坝顶、河道(渠道)堤防堤顶或坝坡平台、溢洪道工作桥确需兼作公路的，需经科学论证和有关主管部门批准，并采取相关的安全措施;未经批准已作为主要通道的，对大坝要限期实行坝路分离，对堤防要限制交通流量。

　　10.加强政策法规建设，严格依法管理。

　　加快制定和完善水利工程管理的有关政策法规，为水利工程管理体制的改革提供强有力的保障。各级水行政主管部门和水利工程管理单位要严格执行各项水法律法规，坚持依法行政，依法管理，加大水行政执法力度。

　　各级政府要按照国家有关规定，完成水利工程用地的确权划界工作。省国土环境资源、水务、财政、物价、税务等有关部门要支持水利工程的确权划界工作，明确水利工程的管理和保护范围。

　　(二)投融资体制改革的主要内容和措施。

　　1.开放水利投融资市场，建立多元化的投资体系。

　　适应水利工程管理和加速发展的要求，转变政府管理职能，大力推进水利工程投融资体制改革创新，确立投资者的投资主体地位，鼓励社会投资。开放水利投融资市场，除国家明文限制的项目外，水利建设项目，包括新建和扩建、改建、维修的蓄水、城乡供水、农村人畜饮水、农业灌溉、水力发电、防洪、排污工程及水利旅游、水域养殖等与水相关的建设项目，都鼓励国内外自然人、法人和其他经济组织，以股份制、独资、项目融资、合资、合作、联营、特许经营、重组、并购、BOT(建设-运营-转让)、TOT(转让-运营-转让)等方式建设及经营管理。实行投资主体多元化，市场化管理，企业化经营。允许跨地区、跨行业对水利工程进行投资建设、经营管理。鼓励发展股份制企业和企业集团从事水利建设及经营管理，依法保护投资者的合法权益。

　　2.搞好水利工程建设的统一规划，提供政策服务。

　　改进投资宏观调控方式，制定有关法规规章和引资政策，搞好建设信息发布和建设服务。由省水行政主管部门和市、县水行政主管部门分别编制全省的水资源统一开发利用规划、重要的水利建设项目规划和各地区的水利工程建设项目规划，建立建设项目储备库和投资指导目录。

　　3.改革投融资的行政审批制度。

　　简化政府对投融资的行政审批手续和程序。按照合法、合理、便民、职能、效能、责任、监督的原则，除政府投资的工程和小(1)型以上的蓄水工程建设项目由省水行政主管部门和有关部门审批，小(2)型水库由市、县水行政主管部门和有关部门审批外，其他水利工程建设项目(如山塘、中小型灌区、城乡供水、人畜饮水、防洪、排污、小水电等)实行登记备案制。实行快捷有效的审批方式，建立行政审批责任追究制，严格规范行政审批的行政行为。

　　4.改革政府投资体制。

　　确定政府投资方向，规范政府投资行为，引入股份制、合资、合作、联营、重组等多方式投资建设大中型水利工程。政府投资要逐步从一般性竞争领域退出。

　　建立政府投资项目专家论证制度，提高政府投资项目决策的科学化水平和投资效益，建立项目咨询竞争机制、项目法人责任制、招标投标制和建设监理制，强化建设投资审计制和责任追究制。

　　5.盘活存量资产。

　　清产核资、明晰产权，一库(处)一策、一企一策，对现有的水库、水电站、供水工程、污水处理工程以及其他水务工程设施、水资源使用权等，采取股份制、拍卖、转让、租赁、承包或合资、联营等多种形式，盘活存量资产换增量，合理整合水利资源。

　　具体办法由省国有资产管理部门会同省水行政主管部门制定。

　　6.实行合理的综合补偿措施，促进水利建设。

　　投资蓄水、引水工程的，依据国家现行的价格政策，实行特殊的水价、电价和供水水源建设补偿标准;自工程竣工投入使用之日起5年内免交水资源费。

　　允许投资者在不妨碍水工程安全和效能的前提下，利用水工程的水面及周边划定的保护范围内的土地，依法开展多种经营;其他企业在划定的保护范围内按照规划开发经营的，要给工程投资者一定补偿。

　　投资建设防洪、排涝等水工程的，可以优先获得整治后新增加可利用部分土地的使用权，并由政府从新增土地收益中给予适当的补偿。

　　四、加强组织领导，积极稳妥地推进改革

　　各级政府要切实加强对水管和投融资体制改革工作的领导，依据本实施方案，制定具体措施，认真抓好改革的组织实施，做好改革的宣传工作。

　　各级财政、编制、物价、人事劳动保障、国土等有关部门要高度重视，统一思想，密切配合。在本实施方案下发后3个月内，制定出相关的配套实施办法，并指导实施。

　　各级水行政主管部门要认真组织落实改革方案，加强对改革工作的指导，做好职工的思想政治工作，注重抓好试点，确保水管和投融资体制改革顺利进行，确保水利工程加快建设和安全运行。