认真抓好城镇建设 加快我省城镇化进程

—在全省城镇建设暨处置积压房地产工作会议上的讲话

海南省省长 汪啸风

(2000年12月29日)

　　在新年将至,新世纪来临之际,我们召开的全省城镇建设暨处置积压房地产工作会议,是为了认真贯彻国务院及中央领导的指示精神,认真贯彻省委关于“十五”计划《建议》的重要会议,具有重要的现实意义和长远意义。刚才,厚宏同志传达了李瑞环同志最近考察海南时的讲话精神,昌元同志代表省政府对近几年的工作进行了总结,对下一步的工作进行了全面部署,青林同志最后还要作重要讲话。现在我讲几点意见。

　　一、切实加强城镇规划工作

　　城镇规划是一项全局性、综合性、战略性很强的工作,涉及政治、经济、文化和社会生活等领域,是对各项设施的总体部署和全面安排。城镇规划对城镇建设的作用在于,它指导城镇合理布局,使地上地下各项建筑物与设施协调发展,按科学合理的程序进行,避免永久性的失误与浪费。

　　强化城镇规划意识。城镇是经济和文化的中心,它的产生和发展,既是物质组合的过程,也

　　体现着人类精神创作的过程。在城镇的功能和环境形成过程中,规划发挥着关键的作用。规划的好坏,关系到城市建设水平和可持续发展的潜质。各级领导特别是主要领导,要有历史责任感,形成共识,要高度重视规划,搞好规划。一个市长如果没有搞好城市规划工作,他就不是一个称职的市长;一个镇长如果没有搞好镇里的规划工作,他就不是一个称职的镇长。各级领导要提高领导和指导城镇规划工作的水平,强化规划意识,处理好总体规划和控制性、修建性详细规划的关系,在规划管理过程中,防止单凭长官意志主观决策、越权管理和不正当干预,杜绝以权代法、以情代法、以罚代法,充分体现城市规划的科学性、政策性、权威性和群众性。要做到这一点,就必须尊重规划,尊重历史,尊重科学,尊重实践,尊重专家及大多数居民的认可程度。

　　针对海南实际,明确做好城镇规划工作的指导原则。一是坚持城镇规划高起点的原则。特别是在我省起特别功能作用的三亚市、海口市(含琼山市府城地区、澄迈县老城地区)、琼海市、东方市、儋州市(含洋浦、白马井地区)、通什市等城市的规划起点要高,以尽快适应后两个五年计划发展的需要。这些重点城市和城镇的规划一经确定以后,就要用精雕细刻的态度去实施,决不允许用过渡性的低标准要求去草率实施。二是坚持低密度、多样性的原则。要大幅度降低建筑密度和建筑容积率,发展低层独立式住宅,形成海南独有的人居环境和城市的生态特色,避免片面追求高楼林立、弊端极多的“繁荣”现象。努力保护城市生态环境,保护历史文化传统,继承发扬民族地方特色,使城镇既具有深厚的历史文化内涵,又充满生机活力与现代气息。多样性是指个性和特色,城镇格调多样性和建筑风格多样性,这就是我说过的“万国风格”。要把海南岛建成一座“锦绣中华”、“世界大观”、集各地城市优秀文化之大全的全岛型城市。李瑞环同志说过,要把海南岛看成一座现代城市,好好地去规划它。我们就要积极地朝这个方向去实践。三是坚持依法行政、先规划后建设的原则。城镇和开发区的规划权和批地权必须掌握在政府手里。在城市规划范围内的建设项目必须办理“二证一书”。省有关部门也要加强规划的指导工作力度,避免出现违背规划和全局利益的违法建设工程。要坚持先规划后建设,坚持“先规划后立项”和“先规划后批地”制度。

　　二、突出重点,积极稳妥地推进城镇建设

　　广义的城镇建设除城市住宅和市政公用设施如道路、供水、供气、排水、污水和垃圾处理、园林、绿地等的建设以外,应包括城镇所有设施的建造,诸如工业、通信、金融、文化、教育、居住、医疗卫生、娱乐等为生产、生活服务的各种设施和城镇基础设施的建造。还包括城市管理体系建设。“十五”期间,我省城镇化水平要实现年均提高1个百分点,2005年达到35%;2010年城镇化水平达到42%。围绕“十五”目标,要强化措施,突出重点,积极稳妥地推进全省城市建设。

　　(一)突出重点,四轮驱动。

　　省委“十五”计划<建议》要求,加快中心城市、中等城市、小城市、小城镇建设,在这四个层面上突出重点,四轮驱动,加快建设。省会海口是全省的中心城市、三亚市是省委、省政府明确的按国际化滨海旅游城市方向发展的重点中等城市。要加快建设速度,尽快扩大其吸纳功能、消化功能、辐射功能和支撑作用。要扩大琼海、文昌、通什、儋州、东方等城市规模,提高城市水平,继续加快实施“百镇建设计划”,争取经过两个五年计划的努力,部分小城市提升为中等城市,部分小城镇提升为小城市,逐步形成我省城镇多点支撑的格局。要加强推进城市、城镇建设的宣传,在各级政府和社会各界中尽快形成基本共识。

　　(二)突出重点,综合整治。

　　开展城镇环境综合整治活动,以治理城镇环境“脏、乱、差”为突破口,是当前迅速改变城市和城镇面貌的有效措施。要结合社会治安综合治理、爱国卫生运动、交通扫障、市场管理、计划生育管理等活动,多管齐下,为城市和小城镇“去污除垢”、“整形装扮”、“舒筋活络”。所谓去污除垢,就是要清除垃圾、污水死角。城镇保持清洁干净,尽管建筑物差一点,也能形成人们赞扬的一大特色。所谓整形装扮,就是整治乱搭建、乱张贴,并分期分批进行一镇、一街整治装修。所谓舒筋活络,就是要疏通阻障交通、流通的障碍,并让居民有工作、休息的舒展环境。近期要加快整治城镇出口、集贸市场、外来流动人口的非法群居地和车站港口。这类措施投资少,能发动各有关部门、社会各界和群众参与,政府要大力组织。

　　(三)突出重点,增加投入。

　　要认真总结海口、三亚等市县的先进经验,扩大增加城镇建设投人的渠道。概括起来,有以下几类重点措施。一是以资源开发利用权换投人。三亚市的大东海湾整治、三亚湾绿化、海口市带状公园建设都成功的利用了这类措施。大家要深刻理解,宝贵的环境资源也是可以换钱的。二是改善投资环境吸引投人。特别要抓住国家和省的重点工程实施机遇,扩大投资来源。支持在先,受益就在其中。重点工程建设必然会推动城镇发展。东方化肥基地、美兰机场、环岛高速公路、粤海铁路通道等项目的开工和建成,都将证明这一点。三是用土地补偿办法增加投入。要加大依法收回闲置建设用地,以此为本钱吸引社会投资。这是海南在特定环境中产生的一类措施。四是金融和财政的投人。这类措施关键在吸引社会投资配套。三亚市的污水处理工程、东西河整治、三亚湾道路扩建等,在这方一面都做得非常好。五是动员、吸引社会各方面的投人。包括企业和居民群众。

　　(四)突出重点,落实政策。

　　一是加快推进小城镇户籍管理改革。按照<中共中央国务院关于促进小城镇健康发展若干意见》的要求,从今年起,凡在县级市市区、县人民政府驻地及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员,均可根据本人意愿转为城镇户口,并在子女人学、参军、就业等方一面享受与原城镇居民同等待遇。对进镇落户的农民,可根据本人意愿,保留其承包土地的经营权,并允许依法有偿转让。

　　二是深化土地使用制度改革。给小城镇安排一定数量的建设启动用地,实施小城镇建设用地和开发复垦挂钩政策,保持耕地的动态平衡除法律规定的以外,小城镇建设用地一律实行有偿使用。工业用地可协议转让,经营性用地以公开竞价出让或租赁为主,房地产开发用地一律公开拍卖,土地有偿使用收入绝大部分投人小城镇基础设施建设。

　　三是加快融资体制的改革,逐步加大财政对小城镇建设的支持力度。各级政府要千方百计筹措资金,用于小城镇的道路、供排水、污水及垃圾处理、教育文化场所建设。放开对小城镇基础设施投资的限制,制定相关的政策,鼓励和吸引企业、个人、外商等以各种方式参与小城镇基础设施和公用事业的投资建设和经营。推行公益性基础设施有偿使用,引导公益性事业逐步向自我积累、自我发展的经营型方向转变。四是深化小城镇行政管理体制改革,完善小城镇政府的经济和社会管理职能。要按照“小政府大社会”的思路,进行小城镇行政管理体制的建设,结合地方政府机构改革,建立职能明确、结构合理、精干高效的镇级政府。

　　三、攻破处置积压房地产试点工作中的难点

　　在海南进行处置积压房地产试点,是国务院的重大决策,也是我省经济社会发展的重大机遇。自1999年7月国务院批准《处置海南积压房地产试点方案》以来,省委、省政府始终把处置积压房地产试点工作作为经济工作的一项重要任务来抓,政府、银行、企业、社会和法院等各个部门共同努力,积极推进,取得了初步成效。对我省处置积压房地产试点工作进展情况,国务院领导表示满意,同时要求我们进一步做好试点工作,为全国处置积压房地产提供经验。为确保试点工作任务的圆满完成,我们将原来计划召开的城镇建设工作会议改为今天的全省城镇建设暨处置积压房地产工作会议,对这项工作进行再次动员和部署。这表明省委、省政府在这方面的决心。处置试点的近期目标:①有效利用闲置资产,盘活资金;②整顿经济秩序,规范房地产市场管理;③整顿市容市貌,依法实施城市规划。明年我们要采取果断措施,加大力度,重点突破试点工作中的难题。

　　(一)做好停缓建工程的处置工作。这项工作是明年工作中的重中之重。我们要在海口、三亚两市前段工作的基础上研究完善政策措施,利用现有的法律依据,形成一个综合适用的办法,为处置停缓建工程提供更为完备的政策法规依据,避免一些矛盾,减少行政诉讼。在工作中,要进一步摸清底数,确定目标,先行试点,广泛宣传,带动全面,要研究一些有效的组织措施,确保这项工作能有重大突破。要开动脑筋,多想办法,对违章建筑,坚决予以拆除,决心一定要大。建筑未达正负零,投人未到25%,而产权人目前无能力续建的停缓建工程工地,要作为临时绿化、停车场等公共设施用地处理。已封顶并有市场需求的建筑物,要限期装修销售。已建到一二层的建筑物,在保留产权人权益的前提下,可简单装修后作为临时商业用房,有的可用广告牌围起来甚至做成广告楼向社会招商,解决社会就业和市容美化问题。总之,要探索各种方式进行处置,政府要有强制的、主动的措施,不能让“半拉子”工程长期存在,影响城市容貌,阻碍新的开发建设。要防止出现新的半拉子工程。

　　(二)做好闲置建设用地的处置工作。土地是一种稀缺性资源,加强对土地利用的监督和管理,是政府的法定职责。处置闲置建设用地的目的是改善土地资源配置,完善土地市场,发挥土地的资产效益。任何不经批准、不按合同约定和用地批准文件规定进行开发建设的建设用地,政府都应当进行干预、处理或处罚。对出让、转让合同不规范的闲置土地,依照国土资源部《闲置土地处置办法》和相关法律、法规规定进行处理,应当无偿收回的闲置建设用地,要坚决收回。做好以换地权益书收回闲置建设用地工作。严格审查土地权益关系,准确核定土地权益数量。加强存量闲置建设用地管理,对于收回来的土地,必须依法、有序的供给,加强对批租土地的利用管理,要全面清理农村闲置土地,防止出现新的大规模无序供给土地和土地大量闲置浪费现象。

　　(三)做好积压房地产的确权工作。在阶段性安排上,做到边处置边确权;在确权方法上,采取行政确权、司法确权和协议确认进行;对无法

　　最终确定权属关系的,可否由政府托管,并有权临时使用,要明确法律依据,果断决策。

　　(四)做好积压商品房的消化工作。目前消化、处置的商品房主要是住宅,占相当比重的别墅、酒店、写字楼、度假村的消化工作还有难度。要进一步研究扩大市场需求的措施,完善和落实各项优惠政策,多形式、多渠道地开展促销活动,特别要做好积压商品房转化为经济适用房的有关工作,搞活房地产市场。中央财政给四亿元返还土地出让金专用补助款,至今仅批出一亿多一点,政策驱动的余地还很大。我省经济适用房仍有广阔的市场,能转化的商品房要努力促进转化,把政策用好、用足。要进一步通过出租、出售、拍卖、改造、置换等方式,尽量利用、消化别墅、酒店、写字楼、度假村等积压商品房项目。

　　经过一年多的艰苦努力,我们解决了一些问题和矛盾,但随着试点工作的不断推进,新问题和新矛盾又会不断出现。我们一定要充分认识这项工作的艰巨性和复杂性,并坚定不移地做好工作。我在这里强调几个问题:

　　第一,坚持依法行政。要充分利用现有法律法规,为处置积压房地产提供依据,使积压房地产处置工作受到法律法规的保护。这是我们做好处置积压房地产工作的前提。

　　第二,坚持“特事特办”。没有特殊的措施,处置工作要取得很大的进展是很困难的。中央允许通过地方立法解决问题,我们在实践中就不要因循守旧,而应该乘势而上,大胆推进。在特定的阶段,有必要补充地方法规,为试点工作铺路。同时,也可以采取特殊的组织措施,重点城市可以成立若干专门小组,对停缓建工程、闲置土地逐个调查、分类、编号,建立项目档案,拿出具体处置方案,无力续建的工程,可以采取债转股、权益变股权、股权转让等方式筹资续建。要把位于城市主要街道、景区严重影响城市景观的停缓建工程作为处置重点,采取联合办公、专人督办、跟踪服务等方式,加快办理处置手续,力争近期有较大的突破。如处置海口市的海甸岛和港澳开发区、三亚市的亚龙湾开发区等令人瞩目的“热点”区域的闲置房产、土地,要有一系列配套措施全面推动,要一个一个地进行研究,收哪块地议哪块地,处置哪栋楼议哪栋楼,帮助解决具体问题。小组形成意见后,按政府工作程序走。在试点中,我们目前遇到的难题是停缓建工程的处置问题,各地和有关部门要遵循特事特办的原则,拿出过硬的措施,解决这一难题。司法长期查封是确权和处置的重大阻碍,希望有关部门研究这个问题,用特事特办的方式解决。省高院和中院已设立了专门法庭,建议在重点市县也设立专门法庭,专司处置工作,加快司法工作进度。

　　第三,多支持、少责难。处置积压房地产具有重要的探索意义,需要一定的勇气和魄力。各市县、各部门要加大处置工作力度,积极想办法、出主意、定措施,在依法行政的前提下大胆地闯、大胆地试。省政府有关部门要全力支持市县的工作,保护市县同志们的积极性,不要互相责难、推诿扯皮,要从全局利益出发,密切配合,共同把处置积压房地产试点工作做好,给国务院上交一份满意的答卷。

　　城镇建设一定要量力而行,处置积压房地产,不能损害大多数群众的利益。各级领导务必注意,把握火候,切忌盲目攀比,简单从事。

　　同志们,明年是新世纪的起步之年,是“十五”计划的开局之年。我们要坚持江泽民同志“`三个代表”的重要思想,积极推进我省城镇建设和处置积压房地产工作,加快经济发展和社会进步,为实现“十五”跨越式发展,把海南早日建设成为经济繁荣、人民富裕、社会文明、环境优美的社会主义现代化经济特区而努力奋斗!