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案  由: 关于完善扩大海南特区立法权、促进海南自贸区(港)建设的提案
提 案 者: [民主党派] 民进海南省委会;
    海南有优越的自然条件,更有得天独厚的立法优势。1988年海南建省办特区之始,全国人大就授予了海南的特区立法权,允许海南根据自身情况和需要,遵循法律、行政法规的原则,制定法规在本特区实施。这是我国大多数自贸区没有的优势,如果充分利用好将对海南自贸区(港)的建设大有裨益。
    从30年的特区立法实践看,海南的企业登记管理办法、燃油附加费征收管理条例等规定,做了很好的尝试,对特区经济发展发挥了引领和促进作用。遗憾的是,随着特区热的降温,对于特区立法的理论研究和实践创新逐渐式微,近年来冠名为海南经济特区某某条例、某某规定的立法也少见了。
    一、特区立法存在的问题
    1、特区立法的效力等级不明确。特区立法效力等级相当于法律、行政法规还是地方性法规?明确这一点很重要,如:按照我国《合同法》的规定,合同因违反法律、行政法规强制性规定无效,违反地方性法规并不无效。如果特区立法效力等级相当于地方性法规,违反它的强制性规定,合同不会引起无效;如果相反则会引起合同无效。理论界大多数学者认为,特区立法属于授权立法的范畴,授权者将自己的权力授予被授权者,被授权者行使的权力就相当于授权者,它的等级效力在特区范围内就相当于法律和行政法规。可惜理论很丰满现实很骨感。由于全国人大的授权和我国《立法法》都没有明确特区立法的效力等级,国家各部委对海南的“土政策”往往不买账,一旦特区立法的规定和部门规章冲突,地方上往往优先适用部门规章。
    2、立法权限边界模糊不清。特区立法可以就哪些事项立法,全国人大的授权没有明确。立法实践中,往往囿于国家法律、行政法规有规定的事项进行细化,而对于国家层面尚无规定的不敢立法。
    3、对“原则”的认识不足。什么是“遵循原则”,它的内涵和外延如何界定?我们认为,原则不等于是某项立法中规定的原则,更不是某项立法中的原则性规定,原则应当是一项立法的立法本意。立法本意只要是鼓励和允许的,怎么鼓励允许都不违反原则;只要是禁止和处罚的,怎么禁止和处罚也都在遵循原则范畴。最典型的就是,国家法律、行政法规规定的处罚幅度是否属于原则?如从立法本意上理解,处罚幅度不属于“原则”,海南完全可以依据特区立法权,根据自身客观需要和实际情况突破处罚上限,但在实际上,由于对这一点认识上没有足够把握,授权又不具体,导致特区立法基本上不敢突破国家法律、行政法规规定的处罚幅度。
    以上问题既有对海南特区立法权认识的不足,也有立法授权不明确的原因,因此给海南的特区立法实践造成困惑,久而久之,特区立法从形式上到内容都逐渐趋同于地方性法规,实际上失去了当初全国人大的授权本意。更重要的是,特区立法权仅仅适用于海南经济特区,没有覆盖海南本岛以外的海域和岛屿(包括三沙市),已不能适应在海南省全域建设自贸区的立法需求。
    二、相关建议
    为此,特提出以下建议:
    1、由省人大提请全国人大常委会在海南特区立法权的基础上对海南自贸区(港)进行立法再授权,给予比海南的特区立法权更高的立法权限,该立法覆盖海南全省;
    2、明确海南自贸区(港)立法权的效力等级高于部委规章,在不违背国家法律、行政法规原则的的前期下,可以突破国家法律、行政法规的具体规定;
    3、明确海南自贸区(港)立法权限的范围,只要是《立法法》第8条规定的国家立法权的10项以及宪法89条规定的国务院的立法事项外,无论经济、文化、地方事务、社会管理等均可制定立法,在海南自贸区(港)实施;
    4、对遵循法律、行政法规的“原则”做具体细致规定,明确“原则”的内涵和外延。
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
省人大常委会办公厅;    2019-05-06
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
主办单位目前暂时没有答复信息。