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案  由: 探索建设中国特色“资源配置型”海南自由贸易港相关税收政策的提案
提 案 者: [委员] 于智广;
    建设海南自贸区(港)是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。对海南省而言既是重大发展机遇,也直面挑战。我们通过对标新加坡、香港、阿联酋迪拜港政策安排和税制比较,主动探索中国特色“资源配置型”海南自由贸易港建设中的政策特别是税收政策研究。
    一、机遇与挑战
    建设海南自贸区(港)是党中央着眼于国际国内发展大局,作出的重大决策。海南独具自然地理条件与区位优势、良好的基础设施与后发优势、法律制度环境与独特的开放政策优势。
    同时,面临严峻挑战:一是自由贸易港法律制度创新的挑战。我国建设自由贸易港是一个尚无先例的开拓式体制创新,在自由港区管理、市场准入、金融、财税、海关监管、人才流动等方面的法律制度亟待创新确立;二是彰显海南自由贸易港产业布局、定位中国特色的挑战。与国内已有的11个自贸试验区不同,海南全岛自贸区(港)建设,国内还没有针对全域自贸试验区发展的现成经验和模式可供学习、借鉴和复制,如何在博览众家之长,充分学习借鉴各种类型的国际自由贸易港建设经验基础上,摸索出一套既符合海南自身定位,又具有中国特色的发展模式,极具挑战性;三是优化自由贸易港营商环境的挑战。国际高标准自由贸易港对营商环境要求实现货物、服务、资金、人员、信息等要素流动的“高度开放、高度自由、高度便利。”近年来,海南省在推进“放管服”、完善管理制度方面取得了重要的阶段性成果,但离国际先进自由港营商环境要求还有很大差距,将是海南自由贸易试验区(港)建设面临的严峻挑战。
    二、自由贸易港及其税收政策的国际比较与借鉴
    目前,全世界有100多个自由贸易港和2000多个与自由贸易港有相似内涵和功能的特殊经济和自由区。自由贸易港也历经了第一代转口贸易型、第二代工业制造型、第三代服务综合型的发展轨迹。国际高水平自由贸易港的典型代表包括中国香港、新加坡、阿联酋迪拜港、荷兰鹿特丹港、美国纽约港、巴拿马科隆自由贸易区等。从总体上看,这些自由贸易港在外商投资、贸易监管、外汇管理、税收等方面均采用了一系列优惠政策,其运营管理均体现出自由化、便利化、优惠化的基本特征。典型的自由贸易港中国香港、新加坡、阿联酋迪拜港的各种政策安排比较情况,见下表。
   
    国际典型高水平自由贸易港的政策安排
    区域 外商投资政策 贸易监管政策 外汇管理政策 税收政策
   
   
   
   
    中国
    香港 市场准入实施国民待遇, 内外资一律平等,没有内 外资股权限制。电讯、广播业等行业有条件进入, 赌博业受政府严格管制。 除豁免报关的商品外, 承运人只需于货物进口或出口后 14 日内向海关详细呈报商品的所有承运资料和进出口报关单。 可使用任何货币进
    行贸易结算,对货币买卖和国际资金流动,包括境外投资者将股息或资金调回本国均无限制。 1.实施零关税政策,酒类、烟草、碳氢油类及甲醇除外。2.对企业和个人实施简单低税率政策,不设增值税和营业税,境外所得利润不纳税。 除经营业务外,个人的利息、 股息、红利、股票等投资所得无须纳税。
    3.主要征收所得税、薪俸税和物业税。所得税税率为16.5% (有限公司) 和 15% (非有限公司)。
    新加坡 外资进入金融、保险、证券等特殊领域需备案。 禁止新增外资银行进入本地零售业务市场, 限制外资银行对本地银行持股比例,外资在新闻、 广播业出资比例不得超过 30% 和 49% 。 进出口货物所有人或其代理人只需填写和交验有关单证即可,药品、 化妆品等商品报关时需出具批准许可证。 可使用任何货币进
    行贸易结算,对企业利润汇出无限制条件且无须缴纳特定税费。 1.对商品实施零关税政策, 酒类、 烟草、石油、机动车除外。
    2.对内外资企业统一征收17% 的所得税,前 30 万新元应税所得享受部分免税待遇。 
    3.国际运输服务、进出口相关的运输服务和货物装卸、搬运、保险等均适用零税率。
    阿联酋
    迪拜港 外资进入酒店、医院受限制。可参与银行、 法律事务、 写字楼、 餐饮等行业经营, 但此类企业需为阿联酋本国所有。 外资可100% 独资, 不受阿联酋《公司法》 规定的外资49%、内资51%条款的限制。 货物可自由进出 港区, 海关对区内货物采取随时抽查的方式进行监管。 企业可随时将其利
    润和资本汇出境外,不受任何金融和货币 限制。 货币自由兑换, 不受限制。 1.实施零关税政策, 货物在区内储存、 贸易、加工制造均不征收进口环节关税和增值税,但进入阿联酋关税区时需征税。 
    2.区内外国企业享受 50 年免除所得税, 期满后可再延长 15 年免税期。
    3.区内工厂的工作人员免交个人所得税。
    资料来源: 任春杨,探索建设自由贸易港的政策安排与路径分析,《国际贸易》,2018年第5期。
    从国际高水平自由贸易港实施的优惠政策和制度安排看,税收优惠政策是自由贸易港一系列优惠政策的重要组成部分。从中可得到启示与借鉴如下:一是以发挥市场对资源配置的决定性作用为自由贸易港税制设计的指导思想;二是税制简化,整体税负水平较低;三是以所得税为主体税,辅以较低税负水平的商品税;四是实行单一税收管辖权,有效避免了国际双重征税;五是除个别商品外,均免征关税;六是对贸易港基础设施行业实施税收优惠。
    三、探索建设中国特色“资源配置型”海南自由贸易港的思考
    (一)目标定位
    顺应世界自由港的发展趋势和演化规律,探索建设中国特色的“资源配置型”海南自由贸易港。
    自由港的演化经历了第一代的“航运中转型”、第二代的“加工增值型”和第三代的“资源配置型”三个主要阶段。
    按照党中央、国务院要求,海南自由贸易港建设应以吸引国际要素资源、推进要素配置国际化为重点,打造全球最开放、最具特色的特殊经济区域,加快建立形成集聚区域或全球性资本、信息技术、人才等要素资源配置中心,尽快形成以旅游业、现代服务业和高新技术产业为主导的产业布局。
    (二)立法先行
    构建国际化的自由贸易港法律制度框架。对海南自由贸易港建设进行顶层设计。
    国际先进的自由贸易港通常是由国家先制定相关的法律法规,然后再予以设立,采取“先立法、后设区(港)”的模式。
    方案一:争取国家立法支持,建议由全国人大常委会制定《中华人民共和国自由贸易港法》等专项法规,为自由贸易港跨境跨区域开放运行提供法治保障。海南省人大根据《自由贸易港法》制定《海南自由贸易港法实施条例》。
    方案二:建议由海南省制定《海南自由贸易港促进条例》。尽快以立法形式对海南自由贸易港建设进行顶层设计,明确海南自由贸易港建设的目标、路径等,借鉴浙江、上海、福建等地成熟的改革经验,尽快通过创新金融制度、税收制度、行政管理制度、生态文明体制、科技管理体制、投资管理制度、贸易监管制度等,建设现代化经济体系、加快构建现代基础设施体系以及高效有序的事中、事后监管机制,可控稳步的风险防控体系,从而在根本上解决制度改革的碎片化、部门化问题。
    方案三:争取发挥地方税体系建设作用。省委、省政府在自贸区(港)建设的总体设计中,应就有关税收政策及其相关制度安排方面,先确定拿出具体实操性的税收优惠政策,有自己的设计、规划和定论,先行先试,勇于担当。应主动发挥好地方税体系建设作用,并争取适当扩大省级税收管辖权。在税种设置方面,争取赋予海南省根据海南自由贸易港建设实际情况确定保留、合并、开征、取消某些地方税种的自主权。比如:为支持海南设立国际能源、航运、大宗商品、产权、股权、碳排放权等交易场所,建议在海南自由贸易港区域内取消征收印花税等税种。为支持海南发展沙滩运动、水上运动、赛马运动等项目,探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票,建议由海南省人大立法开征体彩税。体彩税征税目的主要是为了取得地方财政收入。以弥补由于海南自由贸易港实施关税、商品税、所得税优惠政策带来的地方收入减少的缺口。征收范围为海南自由贸易港区域内对投注、体彩、及相关行为征收的一种税;根据体彩项目的不同确定15%-30%的比例税率;其收入全部为地方性收入。
    (三)重要起步
    在海南全岛建设自贸区(港)的特殊时期,应以改善营商环境为重点,以建立容错机制为保障,以负面清单为突破,实现海南自贸区(港)的重要起步,持续推进海南自贸区(港)建设的税收政策研究,为海南发展赢得竞争优势。
    一是构建便利化、法制化、国际化的营商环境 。按“营商环境达到国内一流水平或营商环境跻身全球前列”的要求,对标中国香港、新加坡等高标准自由贸易港,不断创新管理,努力提升海南贸易和投资自由化、便利化水平。深化“放管服”改革,完善贸易投资促进制度、金融监管制度、海关监管制度以及人员自由流动的出入境管理制度等相关配套制度,营造有利于引智、创新、发展的营商环境。
    二是建立容错机制和启动负面清单管理。尽早在海南自贸区(港)启动负面清单管理,同时建立容错机制。负面清单管理不仅局限于关注负面清单条款本身的长度和具体内容上的表述,更应该在负面清单管理的基础上建立容错机制,也不仅仅局限于企业,还应该根据省情扩围到公务员系列,要放眼看到海南自贸区(港)容错机制和负面清单给中国行政管理理念带来的革新,这将是政府部门勇于担当、敢于作为的先行先试。负面清单体现的是“法无禁止即可为”的法律允许,遵循的是“除非法律禁止的,否则就是法律允许的”逻辑解释。凡是改革就会有制度创新,有制度创新就会有涉事风险,所以要允许试错,政府要给予一定的风险容忍度,给大家在先行先试过程中大胆试、大胆闯、大胆干的容错安排,更好地调动了大家的积极性和创造性。
    三是建设中国特色海南自由贸易港阶段的税收政策。对标中国香港、新加坡等自由贸易港税收政策,构建海南自由贸易港更加灵活的税收政策和税制体系的基本思路是:海南自由贸易港税制应具有国际竞争力;除了满足传统的货物贸易发展以外,更应发挥自贸港带动产业升级的泛海南经济增长极区域功能,注重对资本、科创要素集聚的吸引和服务贸易的发展;既能满足投资、技术、货物自由流动的优良营商环境需要,又能够扩大税源,保证财政收入的稳定。
    海南自由贸易港税收政策的基本特点是“境内关外”;实施“货物、资金、人员进出自由,绝大多数商品免征关税”;基本目标是打造成为以国际化营商环境为突出优势的对外开放新高地。在探索建设中国特色海南自由贸易港阶段,实行封关管理模式和“零关税”、简税制、低税率的特殊税收体制。到2023年,基本建立适应海南自由贸易港更加灵活的税收政策制度体系。具体建议如下:
    在关税方面:到2023年,实现由自由贸易试验区“特定进口货物减免税+海南离岛旅客购物免税”政策过渡到自由贸易试验港“零关税”政策。对海南自由贸易港区域内从境外进口货物实行负面清单管理,除负面清单货物外,其他进口货物免征进口关税、增值税、消费税;借鉴高水平自由贸易港关税政策,建议将酒类、烟草、石油、机动车等列入负面清单货物范围;在封关管理方面,建立“一线放开、二线安全高效管住、港内自由流转”的通关制度,对海南自由贸易港区域采取“电子围栏”等现代科技手段实行封关运作管理。
    在货物与劳务税方面:到2023年,在继续实施海南自贸试验区阶段增值税、消费税优惠政策基础上,对从海南自贸港区域生产、加工的货物输往内地时,实行货物原产地原则。逐步实施海南自由贸易港区域内不征收增值税、消费税。城市维护建设税及教育费附加、地方教育费附加同步取消。
    在所得税方面:到2023年,第一,逐步过渡到海南自由贸易港区域内企业按10%的税率征收企业所得税;对十大产业(种业、医疗、教育、体育、电信、互联网、文化、维修、金融、航运)企业,经营期限在15年以上的,从开始获利的年度起,第一年至第五年免征企业所得税,第六年至第十年减半征收企业所得税;第二,借鉴新加坡自贸港区内实行部分属地原则的做法,执行修正和有管理的属地原则,汇往海南自由贸易港区域内的利润,视同源自境内所得,交纳企业所得税。这既减轻了大部分企业的境外所得税收负担,又对股息、分公司利润、服务收入、风险投资基金存在豁免,只是对消极性利得征税。有利于资本要素集聚,在增加财政收入的同时,也不伤及资本;第三,对从海南自贸港区域内的税后利润汇往境外不再征收预提所得税;但向非居民支付的利息、不动产租金等消极所得征收5%的预提所得税;向非居民支付的无形资产特许权使用费征收5%的预提所得税;第四,对海南自由贸易港建设过程中引入的境内、外高端人才取得的政府补贴、补助、奖励等所得,免征个人所得税。
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
国家税务总局海南省税务局;省财政厅;    2019-05-22
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
国家税务总局海南省税务局
2019年6月24日
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(D类)
本答复内容不公开
财政厅
2019年7月15日
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探索建设中国特色“资源配置型”海南自由贸易港相关税收政策的提案
(D类)
本答复内容不公开