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案  由: 关于“制定相关政策、遏制农村耕地抛荒”的建议
提 案 者: [委员] 赵志忠;
    耕地是人类赖以生存的基本资源和条件。“十分珍惜和合理利用土地,切实保护耕地”是我国必须长期坚持的一项基本国策。习近平总书记也指出:耕地是我国最为宝贵的资源,要实行最严格的耕地保护制度,要像保护大熊猫一样保护好耕地。
    需指出的是,一直以来,海南省委、省政府也十分重视耕地保护,并出台了一系列政策、措施来保护耕地,还分别与全省18个市、县政府签订了耕地保护责任状,明确了海南省耕地保护目标。应该说,严格的耕地保护制度使得非法占用耕地现象得到遏制。然而调查中发现,在非法占用耕地现象得到遏制的同时,耕地抛荒现象却日趋严重。据2016年4月12日海南日报报道,仅一个五指山市,其抛荒耕地就达8831.85亩,已达其总耕地面积的13.85%。
    应该说,海南省耕地抛荒现象已经比较严重,抛荒地不仅有旱地和园地,甚至有些基本农田也被荒芜,而导致这些耕地被抛荒的主要原因也是比较复杂的。
   
    一、耕地抛荒的主要原因
    调查发现,海南省耕地抛荒的主要原因可概括为如下几点:
    1.农业生产效益低,农民种地积极性不高。农民们普遍认为,从事农业不如从事非农产业的效益高。正是这一原因,导致部分农民特别是青壮年劳动力大量转向能获得较高收入的第二、第三产业,而其承包的耕地无人耕作,直接导致耕地荒芜。
    2. 承包政策的局限性。2000年,《海南省第二轮土地承包若干规定》要求原土地承包合同到期的,发包方应当依法与承包方续订承包合同,合同期为30年。也就是说,土地承包期30年不变,这在当时的确调动了农民的生产积极性。但随着时间的推移,农村人口,劳动力等因素发生了很大变化,有些农户家里农村人口严重减少,但原来承包的耕地较多,现在已无力耕种全部耕地,且受小农观念的影响和对政策变化的顾虑,即使其已无力耕种,也不愿进行流转,造成部分耕地抛荒。
    3. 部分地区受自然地理条件影响,耕地位置偏远、分布零星、土壤瘠薄、保肥保水能力差,加上农田水利设施年久失修或遭工程项目的填埋破坏,而种子、肥料、农药等成本较高,土地产出效益较低,使得农民不愿意耕种,从而造成耕地撂荒。
    4. 政府虽对非法占用耕地管理严格,然而对耕地抛荒却没有太强的约束制度,奖罚不分明。部分地区在执行耕地补贴政策时表现不力,对耕地抛荒不仅没有处罚,甚至可同样领取补贴,从而出现农民不种地照样拿补贴的情况,由此造成部分农民不种地,直接造成耕地荒芜。
   
    二、几点建议
    为了更好地保护好海南省有限的耕地,遏制住大面积的耕地抛荒现象,特提出如下几点建议:
    1.制定相关政策,遏制耕地抛荒
    建议对全省抛荒地情况开展调查,了解抛荒地现状及抛荒原因,并根据海南的实际情况,制定相关政策来遏制土地抛荒现象。政策必须奖罚分明,可通过罚款、终止补贴、收回耕地等手段对耕地抛荒现象进行整治;此外,还要完善耕地补贴制度,以此激发农民种地的积极性。
    需指出的是,制定政策时,要注意政策的可操作性并避免留下法律空白。如国家土地管理法规定:承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的,原发包单位应当终止承包合同,收回发包的耕地。这个规定在实际操作过程中是比较困难的,且这个规定对一些断续抛荒的耕地就无法约束。
    2.适当修改承包合同。对那些随着时间的推移,家里农村人口严重减少,但其原来承包的耕地较多,现在已无力耕种全部耕地的农户,应适当修改承包合同,由村组按法定程序收回其撂荒地,并采取多种方式重新发包。
    3. 加大对农户的技术指导。指导农户在那些受自然地理条件影响较大、耕地偏远、分布零星、土壤瘠薄、保肥保水能力差的抛荒地种植槟榔、果树等劳动量不大的经济作物,以此减少耕地抛荒。
    4.推广使用现代农业技术。大力提倡免耕法等新型的耕作制度和使用先进的小型农业机械(如小型耕种、收割机械等),尽量减轻农民的劳动强度,使之扩大种植面,同时推广科学耕作制度,提高耕地产出效益。
    5. 制定撂荒耕地强制流转制度,促进抛荒耕地快速流转。政府应对连续抛荒2年以上的抛荒耕地强制进行流转。
    6. 加强监督检查,落实责任追究制度。省有关部门要对抛荒地开展动态监督检查,对耕地抛荒情况严重的乡镇、村组进行追责。如:抛荒地超过总耕地5%的村、镇领导要被约谈,超过10%的要处分,以此强化监督管理。
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
省农业厅;  省国土资源厅;  2018-04-08
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
农业厅
2018年8月14日
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关于“制定相关政策、遏制农村耕地抛荒”的建议
(B类)
赵志忠委员:
    您提出的《关于制定相关政策、遏制农村耕地抛荒的建议》的提案收悉。现答复如下:
    一、关于制定相关政策,遏制耕地抛荒问题。2017年组织开展了全省撂荒地调查统计,同年10月省政府办公厅印发了《海南省恢复撂荒地生产实施方案》(琼府办〔2017〕165号),明确了省直机关单位的责任。各市县政府在恢复撂荒地生产中负有主体责任,要制定落实恢复撂荒地生产年度计划,切实解决撂荒地恢复生产问题。2017年全省计划恢复撂荒地生产5万亩,已完成5.05万亩;2018年计划撂荒地生产10万亩,上半年已完成3.63万亩,省财政计划安排专项资金在三亚、乐东、陵水等市县开展撂荒地复耕试点,以奖励撂荒地复耕土地流转的方式激励农民的积极性。同时,农业农村部安排耕地地力保护补贴,在资金安排上将向地力条件差的撂荒地倾斜。
    二、关于推广农业生产技术问题。省农业厅联合海南大学、热科院在文昌市罗豆农场撂荒地上组织水稻、玉米和冰菜等耐盐作物品种试验示范,探寻适合盐渍地种植农作物的技术要点和发展模式,为沿海撂荒地复耕提供技术支撑。近年来,我省大力推广小型农业机械耕作、收割等技术,大大减轻了劳动力强度。2017年,全省水稻生产机械化达到60.5%,超额完成农业农村部下达的指标。2018年农机购机补贴政策已经出台,将继续对农民购机进行补贴。
    三、关于加强督导检查问题。省政府要求,用3年时间基本完成全省23.9万亩撂荒地恢复生产任务,2018年撂荒地复耕任务10万亩,已列入重点工作事项。省农业厅高度重视,采取信息报送、结合工作检查和专项督导检查形式,加强对撂荒地恢复生产督导指导。
   
   
   
    海南省农业厅
    2018年7月9日