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案  由: 关于推动海南生态文明示范区建设的建议
提 案 者: [民主党派] 台盟海南省委会;
     建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计,党的十九大明确提出“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”。福建、江西、贵州我国首批3个生态文明试验区实施方案已全部获批,标志着试验区建设进入全面铺开和加速推进阶段。
    海南自1999年在全国率先提出建设生态省以来,生态文明建设一直走在全国前列。《关于进一步加强生态文明建设 谱写美丽中国海南篇章的决定》用海南建省办经济特区近30年来最全面、最严格的生态环境保护制度,打造海南生态文明建设“升级版”。2017年11月,海南省人大表决通过了一批涉及生态文明建设和环境保护的地方性法规。近年来,我省通过重拳整治违法建筑、在海口开展“双创”、三亚开展“双修”“双城”,进一步改善环境质量,用制度和法规为环保保驾护航,转变政绩观,有力推动海南创建国家生态文明示范区取得显著成效。
    我省生态文明建设还存在一些问题和不足: 
    (一)相关法律和科学治理机制尚待建立完善。我省生态文明建设相关法律制定滞后,科学的参与机制有待建立完善。我省生态文明建设目前主要依靠政府牵头和实施,未能充分调动企业、社会团体的参与积极性;整体上无法实现政府治理、市场治理、社会治理的叠加效应。 
    (二)粗放型经济增长方式尚未得到根本转变。海南省对于资源的利用并没有从整体上建立循环经济体系,资源综合利用和再生资源回收利用滞后,资源的瓶颈制约也开始凸显;高新技术产业所占份额小。
    (三)产业结构不合理,经济发展过度依赖旅游业和房地产业。一方面,旅游业的淡旺季明显,脆弱性突出,容易受到多方因素的制约;另一方面,一些市县的建设与发展过度依赖于房地产业, 高地价和高房价提高了企业的运营成本,制约了其他行业的技术改造和升级发展;还存在低水平重复建设现象。
    (四)生态环境形势还不容乐观。中央环保督察反馈意见就指出破坏防护林、填海开发房地产等问题。 
    二、闽台两地绿色发展的经验及启示
    (一)重视法律政策制定。生态环境保护是长期、艰巨、复杂的任务,需要政府主导、立法规制、政策引导。台湾和福建厦门可为海南省的地方立法提供了良好经验借鉴。如台湾地区为促进产业升级、减少温室气体排放,把预防原则、污染付费原则、环境影响评估原则法制化,相继出台了《促进产业升级条例》等法规。仅2006至2012年,台湾“行政院”就相继颁布了《资源回收再利用法》和《室内空气品质管理法》等12部环境保护方面的法律。
    (二)重视过程管控。厦门市在推进国家级海绵城市试点的成功,就得益于其细致规范的过程管控。先后出台了《厦门市海绵城市建设技术规范》《厦门市海绵城市建设试点工程督查考核办法》、《厦门市海绵城市建设财政补助资金管理暂行办法》等标准规范,指导推进全市海绵城市建设。
    (三)重视社会参与。与大陆单纯的政府主导、民众的被动接受不同,台湾在生态环保、绿色发展走出了一条社会化的道路。不仅在垃圾处理领域全面宣传、全民参与、全民动手,在环保NGO发展、污染整治修复方面也是如此。在弹丸之地的台湾,仅环保NGO组织就有数百个之多,其具体组织执行者职业遍及医生、中小学教师、研究人员、记者等领域。
    (四)重视技术和资金投入。环境的改善和环保事业的发展与技术、资金的投入密不可分。台湾在水土保持方面,充分调动大学、研究所的力量,联合攻关,把科技成果应用在监测、模型分析应用等领域,构建了由政府、大学、科研单位和民众四轮驱动的良好格局。同时,为鼓励节能和环保建筑的发展,台湾政府则对私人建筑商进行资金补贴,鼓励他们在项目中采取相应的节能和环保措施。
    (五)重视尊重自然。台湾的环保理念在尊重自然、保护自然、融入自然等方面较大陆贯彻的更为彻底,突出表现为其十分崇尚“自然生态工法”。高雄本和里滞洪池建设中,就采用植物和石材等天然材料保护河岸,尽可能减少硬质结构设施,以减少对自然环境造成伤害、保护生物多样性,落实可持续发展理念。
    三、借鉴闽台发展经验,推动海南生态文明示范区建设的建议
    (一)加强制度设计和相关立法
    一是在立法层面。建议利用好特区立法权,制定完善《海南省沿海地区和沿江、沿河地区生态环境保护条例(试行)》,让我省沿海地区和沿江、沿河地区生态环境保护有法可依,杜绝一些政府部门随意改变规划,破坏生态环境的行为。
    建议制定完善《海南省生态补偿条例(试行)》,明确补偿原则、补偿领域、补偿主体、补偿方式及资金来源等五个方面,确定相关利益主体间的权利义务和保障措施,进一步细化耕地、海域、森林、矿产资源、地下水等各领域生态补偿细则,构建多领域、多层次的补偿体系。
    二是在政绩导向层面。建议组织人事部门按照创建国家生态文明示范区的要求,按照海南主体功能区的划分,制定更为详细的差异化考核实施细则。例如在限制开发区域、禁止开发区域内,可将森林覆盖率与森林质量、林分结构、生态功能等指标同步考核,防止高森林覆盖率和水土流失严重现象同时出现;在开发区域、重点开发区域,则要重点突出绿色GDP的占比,从政绩考核上引导地方党政层面走绿色发展道路。
    同时,可借鉴台湾编制绿色GDP经验,在海口等经济发展较好的地市先行试编绿色GDP帐户体系,使之成为我省创建生态文明示范区建设的一个重要抓手。
    三是在政策扶持层面。要重视税收对资金流向的引导作用,通过调整税目和税率(额),对环保企业予以减免税;要鼓励金融机构出台适合环保企业的投融资金融品种,简化申请和审批手续,加大对环保企业的资金支持;要建立环保企业产品目录,并将其列入政府产品采购的优先范围。
    (二)加快政府职能转变
    在环保项目评估环节。应根据环保事件多发,群众反映强烈的特点,借鉴台湾环保运动的经验,建立环保纠纷调解制度,成立“三边伙伴关系委员会”。在开展环保纠纷调解过程中,可组织地方政府、企业和公众代表进行面对面的公开讨论,并在讨论中引入政府和民众都认可的第三方(可以是中立人士或中立团体),接受媒体和公众的监督,确保讨论过程和讨论结果的公平公正。
    在环保专项资金使用环节。建议由环保部门牵头成立相应的环保专项资金使用管理委员会,增加专家学者在委员会中的话语权,为相关政策、方案、计划和规划的制定提供咨询意见,以便增加决策的科学性。
    在环保项目采购环节。应大力发展第三方市场,切实加强与专业公司、行业协会的合作,在日常监测、整治费收取及审核、污染项目整治等项目中,以面向社会购买公共服务的方式,让各领域的专业人员参与到环境保护工作中,降低环保部门的管理压力及行政成本。
    (三)构建完善的环境监管和治理市场体系
    在污染预防环节。建议建立完善海南省碳排放权交易市场,成立碳减排行业协会,使其在审核碳交易经理人的资质、进行低碳标准论证、培训从业人员、监督和检查会员的碳减排行为、协调国家的碳减排政策、开展行业自律监管等方面发挥积极作用。
    在污染监测环节。建议由环保部门探索设立环境监测资质行政许可制,明确社会监测机构可以从事的业务范围及相应的资质要求;加强监测人才队伍建设,探索建立与环境监测行业相匹配的从业人员信用制度。
    在污染治理环节。环保部门应摆脱“大包大揽”的行政执法理念,加强第三方治理的法律法规建设及行业监管,明确政府、企业的责任边界。应设立由政府投资、社会融资及费用征收(排污费或环保税)组成的水、气、土壤等环保专项整治基金,将其优先贷给专业环保公司和实施第三方治理的排污企业,扶持专业环保公司的发展壮大,提高排污企业开展第三方污染整治的积极性。
    (四)加大科技推广力度和环保投入
    在环保科技推广方面。建立环保科技应用成果转化中心,将成熟技术转化为实际工业应用,重点扶持一批成长性好的示范型环保企业,组建环保产业联盟,规模化推进环保科技的普及;建议由发改委、科技、环保等部门联合开展工业减废辅导小组,有计划地向企业开展技术服务,并通过以奖代罚鼓励业主主动开展污染预防,激励其主动参与到污染预防工作中来。
    在环保资金投入方面。要改变当前由政府主导环保投入的现状,推广PPP环保产业基金,通过将一个区域的所有环保项目中高、中、低利润项目整体捆绑打包,让环保企业主动参与设计产业链,通过产业链的建设、运营获得相应的利润,吸引社会资本投向中低利润的环保项目,构建政府和企业的双赢局面。
    (五)积极推动节能环保产业的发展
    一是大力发展节能环保产业。制定环保产业发展专项规划,支持地方发展节能汽车、风能发电、绿色节能建材、大气污染及水污染防治技术设备、资源再生装备等节能环保产业,形成产业集群;探索建立两岸(琼台)环保产业合作平台,制定两岸(琼台)环保产业共通标准,提升海南环保产业的核心竞争力;大力发展环保技术、管理和信息服务、环境污染治理工程承包服务、环境污染治理设施运营服务和在线监控系统第三方运营服务,促进环保服务业的健康发展。
    二是推动企业节能减排。建议由环保部门整合专业资源,成立节能减碳服务集团,分别对工业、农业、服务业等各行业,提供节能诊断、效能评估与咨询服务,直接找出节能减碳有效做法,协助他们提升节能减碳效率。设立专业的环保科技园区,开展可回收资源的再生利用,开辟新的产业体系。
    (六)营造绿色发展良好氛围
    首先是开展环保节能城市创建。将环保节能城市创建纳入各级文明城市创建的重要内容,在试点城市推行生活垃圾处理收费制度,理顺“产生着付费,补贴回收者”机制,推行生活垃圾处理收费制度。要因应“互联网+”时代的发展,加强与垃圾回收企业的合作,通过线下回收、线上奖励的方式,推广密闭、环保、高效的垃圾收运回收系统,促进资源回收率的提高。
    其次是鼓励环保NGO组织的发展。要适当放宽环保组织的登记注册条件,简化项目审批手续,畅通其获得捐赠的渠道,加强专业人才的吸纳、培训,鼓励其积极参与环保志愿者活动、环保文化宣传、环保公益诉讼等活动,使其成为提高群众环保意识、改善生态环境的重要力量。
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
省发展和改革委员会;  省财政厅;省民政厅;省统计局;省生态环境保护厅;  2018-04-08
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
发改委
2018年7月26日
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关于推动海南生态文明示范区建设的建议
(B类)
海南省发展和改革委员会对政协海南省
    第七届委员会第一次会议第0028号
    提案的答复(复文分类:B)
   
    台盟海南省委:
    贵单位提出的关于推动海南生态文明示范区建设的建议的提案收悉,现答复如下:
    目前,我省已启动国家生态文明试验区的创建工作,在编制《国家生态文明试验区实施方案》中将积极把相关建议内容纳入其中。
    我省一贯坚持生态立省不动摇,在日常工作中,我委及有关厅局、市县政府一直在积极落实、推进贵单位提出的相关建议。具体如下:
    一、加强制度设计和相关立法
    我省一直在积极推动环境保护地方法规的立、改、废工作,并注重通过顶层设计,实施最严格的生态环境保护管理。
    (一)已出台文件。近三年,我省已出台《海南省环境保护条例》《海南省水污染防治条例》《海南省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则(试行)》《海南省党委、政府及有关部门生态环境保护工作职责》等法规规章12件,不断完善我省环境保护法规制度体系。
    (二)生态补偿方面。印发实施《关于建立完善中部山区生态补偿机制的试行办法》,明确中部山区生态补偿的基本原则、范围对象、目标和补偿措施等内容,建立省与市县共同负担的生态补偿机制。制定实施《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》,明确省、市县优化整合各领域专项资金,创新资金使用方式,建立多元化生态补偿模式;研究起草《海南省流域上下游生态补偿实施方案》,在赤田水库、南渡江、昌化江等流域开展横向生态补尝试点,推动流域生态补偿规范化制度化;探索碳汇交易、水权交易、生态产品服务标志等市场化补偿模式,逐步建立多元化生态补偿机制。
    (三)政绩导向。2017年,省委出台的《海南省市县发展综合考核评价暂行办法》,按照主体功能区划分,取消了12个市县的GDP、工业、固定资产投资考核,切实引导市县转变发展理念。同时,我委也正在按要求探索建立绿色GDP核算体系。
    (四)政策扶持层面
    1.发挥税收引导作用。目前,我国涉及环保企业税收减免优惠的政策主要有:一是企业所得税优惠。企业从事符合规定条件的环境保护、节能节水项目的所得,自项目取得的第一笔生产经营收入所属纳税年度起,第一年至第三年免征企业所得税,第四年至第六年减半征收企业所得税。企业购置并实际使用《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》和《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》规定的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的,该专用设备的投资额的10%可以从企业当年的应纳税额中抵免;当年不足抵免的,可以在以后5个纳税年度结转抵免。二是增值税优惠。对符合条件的资源综合利用产品和劳务、新型墙体材料、风力发电、大型水电企业、利用太阳能生产的电力产品等实行增值税即征即退政策。三是关税调节。对环保设施、环保材料采用较低的关税税率,对污染治理成本较高的原材料、产品等征收高关税,降低环保企业关税税负。按照我国现行税收管理体制,税收政策由国家统一制定,地方政府主要是贯彻执行国家政策。我省有关厅局将密切跟踪政策执行情况,广泛开展跟踪调研,深入了解行业、企业税负情况,多渠道收集意见建议,汇总税收政策执行以及改革建议,做好情况反馈。
    2.加大金融对环保企业支持力度。海南银监局印发了《中国银监会海南监管局关于海南银行业推进绿色金融服务的指导意见》(琼银监发〔2018〕6号),引导辖内银行金融机构针对绿色企业和项目特点,拓展抵质押品范围,推行林权、海域使用权、知识产权、农村土地“两权”等抵质押方式。同时,海南银监局督促和引导辖内银行业金融机构积极支持海南绿色崛起战略,加大绿色信贷投放力度。一是绿色信贷增速加快。截至2017年末,海南银行业金融机构绿色贷款余额395.68亿元,较年初增加69.57亿元,增长21.33%,高于同期各项贷款平均增速11.3个百分点。二是多家银行绿色信贷实现“零突破”。2017年,华夏银行、招商银行、海口农商行、三亚农商行、文昌农商行、澄迈农商行、白沙农商行绿色贷款实现“零突破”。
    3.环保企业产品优先列入政府产品采购范围。一是省政府及有关单位已印发《关于大力推广应用新能源汽车促进生态省建设的实施意见》(琼府〔2016〕35号)、《关于印发海南省公共机构购买新能源汽车实施方案的通知》。同时,从2016年起,我省已将新能源汽车纳入集中采购目录,可通过协议供货渠道采购。二是根据财政部联合国家发展改革委印发的《节能产品政府采购实施意见》(财库〔2004〕185号)和财政部联合国家环保总局印发的《关于环境标志产品政府采购实施的意见》(财库〔2006〕90号),我省有关单位及时将国家部委每年定期调整公布的节能产品政府采购清单和环保标志产品政府采购清单转发各单位,要求各单位按照清单范围强制采购节能产品和优先采购环保标志产品。
    下一步,我省计划:一是在行政事业单位先行开展新能源汽车使用试点。二是建立绿色产品政府采购网上商城信息库。按照国家现有的节能环保产品清单,在商城中注明节能、环保标识,对党政机关通用类产品(除公务用车外)全部纳入政府采购网上商城实施采购,要求预算单位强制采购或者优先采购。三是推动建立绿色产品政府采购制度。结合我省实际,在政府采购招标文件中体现优先采购绿色产品的具体措施,给予绿色产品评标加分、价格扣除等,逐步提高绿色产品政府采购的比重。
    二、加快政府职能转变
    (一)积极推动环保有关工作透明化。一是坚持在环评工作中引入公示制度;二是在安排环保有关专项资金时,及时按要求对外公开支持项目名单,接受社会监督;三是在规划编制、评估中,建立完善专家独立评审制度,增加决策的科学性。
    (二)环境监测社会化。2017年12月,省生态环境保护厅出台了《海南省生态环境保护厅环境监测社会化服务机构管理办法(试行)》,对环境监测社会化服务机构提出了准入要求,规定了监测机构报告机构信息和业务信息的义务,明确了各级环保部门的监管职责分工和监管方式,规定了监测数据弄虚作假的情形认定和惩戒措施,为加强环境监测社会化服务机构监管提供了较为全面系统的规范依据。
    (三)大力推广PPP模式。2015年,省政府印发了《关于鼓励在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》(琼府﹝2015﹞95号),明确在新建的公共服务项目中,逐步提高使用PPP模式的比例,切实推进政府治理能力现代化和公共服务水平。下一步,我委将联合财政、行业部门,有序推进PPP项目。
    三、构建完善的环境监管和治理市场体系
    (一)积极筹备在海南设立国际碳排放权交易所。目前,我委已组织专家团队对海南国际碳排放交易市场的未来发展进行专项研究,编制了《海南设立国际碳排放交易场所实施方案》(初稿),近期将开始意见征求工作。
    (二)积极开展环境污染第三方治理工作。近年,我省先后出台了《海南省推行环境污染第三方治理实施方案》《海南省环境污染第三方治理管理办法(试行)》,按照“排污者付费、市场化运作、政府引导”原则,激发社会资本进入污染治理市场的活力,提高污染治理效率和专业化水平。
    四、加大科技推广力度,推动节能环保产业发展
    2016年,省政府印发了《关于加快发展节能环保产业的实施意见》(琼府办﹝2016﹞169号),要求加大科技推广力度、积极推动节能环保产业发展。
    (一)加大科技推广力度。一是优先支持企业牵头承担节能环保国家科技计划项目,发展一批由创新示范企业主导、产学研用紧密结合的产业技术创新战略联盟。二是充分利用国家和省级科技重大专项、科技计划专项等资金,鼓励重大关键核心技术研发。三是加大各类专项资金对中小型节能环保企业开展技术创新和产业化发展的支持力度。
    (二)加快节能环保技术应用。一是推广合同能源管理,培育壮大我省节能服务产业。二是推广新能源汽车应用,截至2018年2月底,今年全省已推广应用新能源汽车约2500辆,保有量约1.8万辆,占全省汽车总数的1.5%左右。三是推广装配式建筑。印发《海南省装配式建筑示范管理办法》(琼建科〔2018〕30号),组织开展规划和技术规程规范的编制工作,积极引进国家级工程技术中心在海南设分中心等。
    (三)积极推进资源循环利用。垃圾管理方面。一是制定了《海南省生活垃圾分类管理条例》,并提上省人大2018年的立法议程。二是加强建筑垃圾收集转运和消纳处理。三是积极推进建筑垃圾资源化处置工作。园区循环化改造。洋浦循环化改造重点支撑项目22个,其中关键补链项目15个、公共服务设施项目7个,总投资约50亿元。目前,开发区已完成循环化改造示范园区中期自评估、循环化改造实施方案修编工作,中期调整方案已上报国家发展改革委审批。
    五、营造绿色发展良好氛围
    (一)重视环保节能工作。一是我省在开展文明城市创建测评中,将污水垃圾处理、绿色低碳方式作为测评内容之一。二是2009年12月,我省印发了《海南省城镇生活垃圾处理费征收使用管理办法》(省政府225号令),建立了城镇生活垃圾收费制度。目前,我省按照居民生活、行政事业、工业、经营服务等不同消费群体收取不同的生活垃圾处理费。三是从“十二五”开始,我省通过积极争取中央资金、加大省级配套资金等多渠道大力建设密闭、环保、高效的垃圾收运回收体系。
    (二)鼓励环保NGO组织的发展。一是积极探索在生态环保领域社会组织实行直接登记和“一业多会”。对申请成立省级生态环保领域社会团体,取消业务主管单位的前置审批环节,直接登记,同时允许同一行政区域内成立若干业务范围相同或相似的生态环保领域社会团体。二是缩短生态环保领域社会组织的审批时间,从社会团体、基金会法定的30个工作日和民办非企业单位50个工作日,统一缩短为20个工作日。
   
   
   
    海南省发展和改革委员会
    2018年7月5日
   
    联系单位、联系人及电话:省发展改革委区域环资处
    王曼虹 65348004
    抄送:省政协提案委员会、省政府督查室