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案  由: 关于立法规范海南省农用地膜使用和回收的建议
提 案 者: [民主党派] 民盟海南省委会;
    根据《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国环境保护法》等法律法规的规定,为加强地膜的使用和回收处置工作,防治地膜废弃物污染农村环境,保护我省农用生态环境,保障我省农产品质量安全,建设美丽和谐乡村,建议省人大常委会对海南省农用地膜的使用和回收进行立法。现将地膜的使用历史以及我省立法的必要性以及立法应解决的问题阐述如下。
    一、地膜使用历史
    (一)发达国家地膜使用历史。国际上,日本是世界上研究应用地膜覆盖栽培最早的国家之一,始于20世纪50年代初。在地膜覆盖新材料研究和开发方面,日本也居于世界领先地位。美国虽然在覆盖作物种类和面积上不如日本,但在地膜覆盖栽培技术研究及新覆盖材料的开发方面也做了大量的研究工作。近些年来,随着塑料残留物对环境危害的日益加重,日本、美国等也开展了大量的降解地膜研发和应用。以色列是使用光降解膜较多的国家,主要目的在于节约劳动力。
    (二)我国地膜使用历史。相比于日本和欧美发达国家,我国地膜覆盖栽培技术的研究与应用起步要晚。20世纪70年代初,我国的一些科研单位开始利用废旧塑料薄膜代替其他材料进行地面覆盖试验,70年代中期,我国开始进行聚乙烯(PE)地膜的研究开发。这期间,国内进行了一系列的相关试验研究,都取得了很好的实验效果。
    二、地膜的使用现状和对环境危害情况
    (一)、我国地膜应用现状
    由于地膜覆盖栽培具有显著的提高地温、增强光照、保水抗旱、提高肥效、保持土壤疏松、防治病虫、抑草灭草、抑盐保苗和保持产品卫生等多种功能,从而获得早熟、高产、优质的良好效果,过去十几年地膜使用量及覆盖面积一直呈现大幅度上升态势。
    1991年我国地膜使用量为31.9万吨,2008年增加到107.8万吨,增加了近4倍;1991年农作物地膜覆盖面积490.9万公顷,2008年达到1561.3万公顷,是1991年的3倍多。2011年全国农用地膜使用量为124万吨,地膜覆盖面积为1980万公顷。
    (二)、地膜污染现状
    1、地膜残留情况。2010年以来,我国年地膜覆盖面积超过2.5亿亩,年使用量超过100万吨,农用中年地膜残留量占使用量20-30%。由于废旧地膜回收利用滞后,农用“白色污染”问题日益突出,已经影响到农机作业和农作物生长。
    2、地膜污染及危害情况。由于地膜是一种由聚乙烯加抗氧剂制成的高分子碳氢化合物,具有分子量大、性能稳定,自然条件下可长期在土壤中存留等特点。残膜对农业生产及环境都具有极大的副作用,特别是对土壤和农作物生长发育的影响尤为严重。
    (1)、对土壤的影响。由于地膜不易分解的特性,最主要的是残膜在土壤耕作层和表层将阻碍土壤毛管水和自然水的渗透,影响土壤的吸湿性,从而对农用土壤水分运动产生阻碍,使其移动速度减慢,水分渗透量减少;残留在土壤中地膜还可能使土壤孔隙度下降,通透性降低,这将在一定程度上破坏农用土壤空气的循环和交换,而更进一步将影响到土壤微生物正常活动,降低土壤肥力水平;此外,还可能导致地下水难以下渗,造成土壤次生盐碱化等。
    (2)、对农作物生长的影响。一是对作物的毒害作用。地膜属聚烯烃类化合物,通过植物的呼吸作用由气孔进入叶肉细胞后,破坏叶绿素并抑制其形成,危害植物生长。此外,塑料中各种添加剂,尤其是酞酸酯类增塑剂对作物的生长有明显影响,如影响植物光合作用,导致作物生长缓慢,严重者黄化死亡。二是对农作物生长发育的影响。残膜破坏了土壤理化性状,阻碍根系串通,影响作物正常吸收水分和养分,进而影响作物出苗和生长。三是对作物产量的影响。大量研究结果显示当土壤中地膜残留量达到一定量时会影响作物生长环境和其生长发育,进而影响到农作物的产量。
    3、其他副作用。残膜不仅影响到土壤特性、作物的正常生长和发育,导致农作物产量降低,而且还有一系列的其它副作用,比较典型和普遍的有残膜导致牲畜死亡,残膜的碎片还会随农作物的秸秆和饲料混在一起,牛羊等家畜误食后,可导致肠胃功能不良,严重时会引起牲畜死亡。
    4、地膜污染成因。地膜污染是长期偏重地膜使用、忽视地膜回收所造成的直接后果。造成农用地膜难于回收既有主观方面的原因,也有客观方面的因素,归纳起来主要有以下几个方面:
    (1)、地膜生产标准宽松。现行的地膜生产标准《聚乙烯吹塑农用地面覆盖薄膜》(GB13735-92)中要求农用地膜厚度最低为0.008mm,但允许上下浮动0.003mm,即便0.005mm厚度的地膜都属合格品。市场调查发现,农民更乐于选择厚度为0.006mm甚至以下的超薄地膜。地膜越薄,越容易破碎,越难于回收。日本地膜标准厚度一般在0.012mm以上,易于回收。
    (2)、回收手段落后。我国人多地少,大部分地区人工捡拾即可解决地膜回收问题,这也是东部地区地膜污染较轻的原因之一。而在中西部旱作农业地区特别是新疆,人均耕地面积达几十亩甚至上百亩,仅靠人工捡拾难以做到地膜回收。
    (3)、企业积极性不高。农用残膜属于农业废弃物资源。从实际调研来看,但目前我国广大地膜使用区域特别是西北旱作农业地区残膜回收加工企业数量还较少,农民捡拾的地膜大多被堆于田间地头焚烧了事,既浪费了资源,又造成了二次污染。
    (三)、我省使用地膜以及回收的现状
    农用地膜、农药、喷滴灌设施为代表的“石油农业”为农业增产增收,推动农村经济快速发展发挥了积极作用,尤其是农用地膜的使用,对我省发展冬季瓜菜生产,促进农民增收方面发挥了巨大的推动作用。但未能及时处置的农业投入品废弃物的负面影响逐渐凸显。据估算,全省约300万亩冬季瓜菜地使用地膜,年使用量1.5万吨,再加上历年累积,残留量巨大。大量农用地膜在田间随意弃置,破坏自然景观,造成资源浪费和农业面源污染,影响我省农业生产可持续发展,农村生态环境质量与国际旅游岛建设。因此,对使用农用地膜以及回收进行立法成为一项刻不容缓的工作。
    (四)、我国关于地膜使用以及回收法律法规缺失
    地膜使用与回收涉及到地膜生产企业、农资销售企业、地膜使用者(即农民或农场主)、残膜回收站点和残膜加工利用企业等多个责任主体。长期以来,强调了对地膜增产效果、地膜覆盖技术的宣传推广,忽视了对地膜污染危害、地膜回收重要性的普及。相关责任主体缺乏对地膜污染严重后果的认识,主动性、积极性不高。本着“谁污染、谁治理,谁受益、谁付出”的原则,地膜生产企业、销售商、地膜使用者作为直接获益方,在残膜回收、地膜污染治理上均应负有不可推卸的责任。但目前,我国在地膜污染治理方面还缺乏相关法律法规或管理办法,各方责任不清,缺乏约束机制。
    三、建议
    建议省人大进行相关农用地膜管理的立法,规范我省地膜使用以及回收的相关行为。
    农用地膜使用以及污染治理需要通过立法解决地膜生产与使用、地膜的厚度标准、残膜回收与资源化利用、鼓励新型地膜研制、地膜污染治理专项资金来源以及监督执法等方面问题。为保护我省生态环境,促进生态农业的可持续健康发展,建议省人大运用我省特区立法权,尽快组织相关职能部门进行相应的立法调研和起草工作,规范我省关于农用地膜的使用、回收以及管理的相关行为。
   
   
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
省人大办公厅;  省农业厅;  2018-04-04
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
主办单位目前暂时没有答复信息。