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案  由: 关于加强海南省渔船垃圾污染防治工作的建议
提 案 者: [民主党派] 民盟海南省委会;
    渔船垃圾是我省海域尤其是渔港海域的重要污染源,长期以来一直没有受到有关监管部门的足够重视。对此我们进行了相关调研,提出加强我省渔船垃圾污染防治工作的若干建议。
    一、我省渔船垃圾污染现状
    (一)渔港停泊渔船垃圾污染情况
    海南海岸线上分布有可供开发的渔业港湾68处,其中被列入农业部渔港名录的渔业港湾共44处,包括中心渔港6座、一级渔港7座、二级渔港13座、三级渔港17座和补给基地1座。目前我省共有渔船数量约2.5万艘(含涉渔三无船舶)。
    通过走访部分渔港,可以很直观地看出,水面到处漂浮着以塑料垃圾为主的各种垃圾,多数水体颜色相当浑浊。通过观察和走访,渔船上的渔民也承认这些垃圾大部分是由他们丢弃的。向海上倾倒丢弃垃圾的原因是图方便,习惯了,大家都这样做。
    (二)出海作业渔船垃圾污染情况
    出海作业的渔船,随意丢弃各类垃圾的现象与渔港内停泊渔船相比,有过之而无不及。不过由于海洋辽阔及海洋的自我净化,其污染情况不及渔港内显眼、显著。
    二、防治渔船垃圾污染的必要性
    2016年12月,联合国《生物多样性公约》秘书处发布了全球海洋垃圾污染研究报告。该报告指出,目前海洋中存在的垃圾大多是食品包装纸、瓶盖、吸管、购物袋、饮料瓶和烟头等,其中3/4属于塑料垃圾。这些塑料垃圾难以完全降解,最终会分解成微塑料(直径小于5毫米),进入海洋生物体内。另有研究报告指出,全球每年有大约8百万吨塑料垃圾进入海洋,每平方公里海面上漂浮着1.3万片塑料垃圾。海洋垃圾有80%来自陆地,20%来自海上活动。
    我们在港湾内看到的四处漂浮的垃圾,不仅严重影响视觉效果,实际上还有更为严重的后果。首先影响海洋生物生存环境,部分海洋动物会误将塑料垃圾当作食物吞食,造成永久伤害或死亡。其次,海洋中的微塑料进入食物链,危害人类健康。第三,直接带来巨额经济损失,这些损失包括清理海岸、海滩、海域垃圾的费用,因海洋污染造成的旅游业收入下降,渔业收入的减少,以及渔网等垃圾缠绕螺旋桨造成船只的损害等。
    生态立省、建设海洋强省是我省两大重要发展战略,而海洋垃圾显然是实施这两大战略的最大敌人之一。渔船垃圾虽然不是海洋垃圾的主要来源,但由于渔船数量众多,所以渔船垃圾是海上活动垃圾的主要来源之一,同时它也是渔港内垃圾的主要来源之一。所以坚决防治渔船垃圾污染对我省实施生态立省、建设海洋强省战略是十分必要的。
    三、我省渔业主管部门对渔船垃圾的监管现状
    根据有关法律法规的规定,我省渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理工作由省海洋与渔业厅及各市(县、自治县)渔业行政部门负责,其他非军事船舶污染海洋环境的监管工作由海事部门负责。
    目前省海洋与渔业厅对渔船垃圾的监管主要针对中心渔港和一级渔港,每年对每座中心渔港和一级渔港下拨专项经费10万元,主要用于渔港垃圾的清理工作。对于其他中小渔港以及出海作业的渔船垃圾基本没有监管。
    由于“双创”工作的需要,海口市有关部门对渔船垃圾监管工作比较重视,相继制定了《水域环境卫生整治措施》、《渔船海上卫生管理工作实施方案》并实施。2016年8月6日,停靠在海口外滩中心渔船停泊点的琼临渔04218号渔船收到了海口市海洋和渔业监察支队开出的499元罚单,这是海口针对此类行为开出的首张罚单。据了解,海口市渔业监察部门至今已开出此类罚单6例,取得了比较好的效果。
    但就全省而言,由于我省渔船、渔民数量较多,渔船条件比较差,渔业生产活动分散,渔民环保意识缺乏引导,渔船垃圾污染防治问题还一直是海洋与渔业管理工作的难点之一。
    四、对加强我省渔船垃圾污染防治的几点建议
    (一)加强对渔民的宣传和培训工作
    渔民是海洋环境保护得好的最大受益者,因此理论上他们是乐意接受渔船垃圾严格监管的,但要做好宣传和培训工作。宣传和培训的主要内容包括:防治渔船垃圾污染的必要性;相关法律法规和国际公约;正确的渔船垃圾处置原则和方法。
    同时,也要做好渔业监察工作人员的培训工作。
    (二)充分利用地方立法权,完善监管细则,同时加大执法力度
    目前我国针对渔船垃圾处理及污染监管的法律法规主要为《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》(适用淡水区域)、《海南省海洋环境保护规定》,这些法律法规有对任何船舶不得违反规定向海洋排放船舶垃圾的原则性规定,但缺乏渔船垃圾处置及监管的细则。国务院令第561号《防止船舶污染海域管理条例》对船舶垃圾的监管规定相对比较具体,但该条例主要适用范围为海事部门及其管辖的船舶。
    由于缺乏监管细则规定,海口市海洋与渔业监察支队已实施的对渔船向海上倾倒垃圾行为进行罚款的依据是《中华人民共和国渔业港航监督行政处罚规定》,而该规定是针对渔港水域交通安全秩序管理的,用作对渔船向海上倾倒垃圾行为的处罚依据应该是有点勉强的。
    建议充分利用好大特区地方立法权,完善渔船垃圾监管的实施细则,做到有法可依。有了实施细则后,要严格实行,加大执法力度。
    (三)积极执行《国际防止船舶造成污染公约》
    1973年,国际海事组织制定了《国际防止船舶造成污染公约》(MARPOL公约),我国是缔约国之一。该公约的附则Ⅴ为《防止船舶垃圾污染规则》。2011年,重新修订的该公约附则Ⅴ修正案对船舶垃圾的排放原则、管理制度以及垃圾的分类收集、加工、贮存、排放方式进行了更加严格而详细的规定。该修正案的适用范围为100总吨及以上船舶和载运15 名或以上人员的船舶以及固定或浮动平台。
    我省约2.5万艘渔船中的100总吨及以上的渔船显然是应该遵守MARPOL公约附则Ⅴ修正案的。海南是我国海洋大省,又是国际旅游岛,应该积极主动执行该公约及其附则。在制订防治渔船垃圾污染的地方法规时,可以借鉴该修正案的原则和方法。
    (四)整合环保类社会组织,弥补监管力量的不足
    据介绍,目前我省各级海洋与渔业监察工作人员共900多人,其中具有正式编制的500多人。我省是海洋大省,这些监管力量明显不足。
    我省环保类社会组织数量较多,其中还有海洋环保协会、蓝丝带等专门的海洋环保社会组织,另外还有热心环保的各级志愿者组织。为了弥补政府力量的不足,可以政府购买服务的方式,整合该类社会组织,引导它们开展防治渔船垃圾污染的宣传、培训、研究、监督以及海洋垃圾清理等工作。
    (五)加大防治和监管工作投入力度
    加大财政资金投入力度,资金用途包括改善监管装备、完善垃圾收集设施、为渔船添加垃圾处理设施提供补助,以及上述宣传、培训、政府购买服务等。
   
   
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
省海洋与渔业厅;  海口市政府;三亚市政府;三沙市政府;琼海市政府;儋州市政府;文昌市政府;东方市政府;万宁市政府;澄迈县政府;临高县政府;陵水黎族自治县政府;乐东黎族自治县政府;昌江黎族自治县政府;洋浦经济开发区管理委员会;省民政厅;省财政厅;海南海事局;  2018-04-08
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
渔业厅
2018年7月31日
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关于加强海南省渔船垃圾污染防治工作的建议
(B类)
海南省海洋与渔业厅对政协海南省第七届
    委员会第一次会议第0022号提案的答复(B)
   
    民盟海南省委会:
    提出的“关于加强海南省渔船垃圾污染防治工作的建议”的提案收悉,现答复如下:
    我厅认真落实党中央、国务院、海南省决策部署,坚持节约集约、保护优先、自然恢复为主的综合施策理念,以改善海洋生态环境质量、维护海洋生态安全、促进海洋可持续利用和永续发展为目标,以构建我省海洋生态环境保护长效管理制度为主线,创新管理机制,建立“生态+”海洋综合管理机制,高度重视港口环境整治及渔船垃圾防治工作。一是积极执行《国际防止船舶造成污染公约》。根据农业农村部办公厅关于贯彻实施《船舶水污物排放控制标准》的通知,我厅正在制定执行《标准》的工作方案,加强渔船水污染物排放管理,建议各市县政府将执行《标准》情况纳入督查和考核,同时指导沿海各市县海洋与渔业行政主管部门制定相关工作机制。各市县制定了《渔港环境综合整治工作方案》、《海南省文明渔港创建活动方案》等,通过开展“全国”文明渔港创建考评活动,落实我省近岸海域和海湾治理的主体责任,解决我省海洋生态环境突出问题,建立健全陆海统筹、河海兼顾、上下联动、协同共大力推行“湾长制”和相关环境卫生整治配套制度,解决渔船垃圾弃海问题。二是完善功能设施建设。鉴于渔港码头装卸渔获物产生的废弃垃圾较多,在码头设置大型固定垃圾回收点(环保垃圾屋),环卫、渔业部门在港区沿岸增设垃圾分类筒,分类回收和处置各类渔船垃圾;将渔港分为鱼货装卸区、渔船补给区和渔船停泊区,使渔港区船舶停靠排列有序,对码头进行划线,分出作业区和非作业车辆停放区,避免码头车辆乱停乱放和现象,保证码头车辆畅通和码头上的卫生随时得到清理;监督渔船或货主装卸完毕后必须将码头面上的清理干净,保持渔港码头卫生清洁。三是加强渔船垃圾监管。加强港区巡查,组织海洋渔业执法机构以水域、陆域巡查的方式定期开展港区巡查、码头清理整治等工作,及时查处乱停在航道内的渔船或渔排,确保港区航道畅通,及时撤离占用码头的木板、起吊机等一切杂物,确保码头秩序良好;加强渔船报废拆解的监管,为避免渔船拆解过程中产生的垃圾对渔港、海域造成污染,我省出台渔船报废拆解定点制度,对渔船拆解过程实时监督,重点检查船上是否剩余燃油,杜绝乱排乱放行为;落实渔船“三包”责任制,对全省大中型渔船安装渔船“三包”责任牌,即:包安全、包守法、包卫生。同时加大对出海签证的渔船登船检查,禁止一切污染海洋环境的行为发生。乐东县已着手编制防治船舶及其有关作业活动污染水域环境应急预案和能力建设规划,并且做为我省渔港水域污染防治工作试点单位,目前正牵头制定建立渔港水域污染治理管理办法和标准,为下步对防治渔船垃圾对海洋生态环境的污染工作提供科学、有效治理手段。四是安排专项维护资金。我厅及各市县政府每年安排专项渔政执法资金,用于渔业执法工作,各市县渔业主管部门定期组织环卫工人开展辖区码头、港口、海滩的环境卫生,由市海洋与渔业局监督抽查。部分渔港通过购买服务方式,委托企业对渔港及其海滩的环境卫生进行日常清理,包括在水上利用垃圾清运小艇巡逻,打捞漂浮垃圾,定期清洁海滩等。五是加强宣传引导教育。建议环保职能部门和相关单位在同等条件下将更多的职能向社会组织转移,探索向符合条件的社会组织购买服务,引导社会组织科学开展防治渔船垃圾污染的宣传、监督和清理等工作,并参与环保政策的制定与实施、监督企业的环境行为等,促使社会组织成为连接政府、企业与公众之间的桥梁与纽带。积极培育与扶持环保社会组织健康、有序发展。发挥环保社会组织在环境保护事业中的作用,加强对环保社会组织的规范引导,提高环保社会组织的政策、业务水平和参与环境保护事业的能力,培养其承接政府购买服务的能力。
    下一步工作我们将进一步加强海南省渔船垃圾污染防治工作,一是指导各级渔业行政主管部门要依据《标准》规定,督促渔业船舶所有人按照《标准》要求,配备相应的防污染设备或垃圾储集器,抓住渔船更新改造和渔港升级改造项目实施契机,提升渔船防污染装备技术水平,加快推进渔港、码头的污染物收集和集中处置等基础设施建设,为渔船污染物的船上处置、岸上接收和岸上集中处置创造良好条件,严禁未达标水污染物直接排放到水中。同时,加大对管辖海域范围内违法违规排放行为的打击力度,结合“中国渔政亮剑2018 "系列执法行动的安排,重点加强对特殊作业方式、海上加工船以及渔运船的排放监管,坚决打击污水污油和垃圾偷排乱排或未净化排放等行为。二是依据《海洋环境保护法》《防治船舶污染海域管理条例》《水污染防治法》等相关法律法规,结合我省渔港管理实际,制定及完善相关规定和技术标准,对防止渔业船舶和渔港水域固体废弃物污染海洋环境提出明确的要求。三是根据《中华人民共和国渔业法》第47条,造成渔业水域生态环境破坏或渔业污染事故的,依照《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》的规定追究法律责任。
   
   
   
    海南省海洋与渔业厅
    2018年7月6日