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案  由: 关于发展低碳旅游 加强海南生态文明建设
提 案 者: [民主党派] 民盟海南省委会;
    党的十九大报告指出,生态环境问题被明确纳入社会主义初级阶段的主要矛盾,并提出了到本世纪中叶全面完成我国生态文明建设的目标,因此,生态文明建设是一项长期的国家战略。近年来,海南牢记习总书记嘱托,积极树立绿水青山就是金山银山的理念,并在省七次党代会上将生态环境保护提到了新高度,同时,海南以全国生态文明省创建为契机,敢先敢为,屡出创举,提升了国际旅游岛建设水平和品质,加快了美好新海南建设的步伐。
    然而,面对海南屡创新高的游客数量,旅游产业粗放发展与海南生态文明建设形成了现实矛盾。基于协调推进海南生态文明建设与海南旅游市场高效益、高质量发展的考虑,分析了国内生态文明建设、国际低碳消费兴起以及海南生态文明建设的现状及趋势,剖析了旅游发展与生态文明建设之间的矛盾,并以此提出了几点建议。
    一、面临的新形势
    (一)推进生态文明建设,坚持绿色发展是一项长期的历史任务
    十九大报告指出:必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策,像对待生命一样对待生态环境,统筹山水林田湖草系统治理,实行最严格的生态环境保护制度,形成绿色发展方式和生活方式。着重表明推进生态文明建设在国家战略下的极端重要性。
    (二)世界发展已进入“低碳时期”,低碳消费将引领经济发展
    2015年12月12日,巴黎气候大会达成新气候协议,186个国家自愿设立了节能减排目标,它被业内人士称为“将引领全球进入低碳时期”。
    巴黎气候大会之后,低碳消费理念在全球范围内渐成主流,并必将引领经济发展。此外,为实现《巴黎协定》目标,英国、法国、德国、挪威、印度以及中国先后制定全面禁售燃油汽车时间表,以抢占新能源发展新一轮制高点。
    (三)海南大力推进全国生态文明示范建设,争创生态文明建设海南典范
    近年来,海南牢固树立新发展理念,以全国生态文明建设为契机,以生态文明建设引领经济社会发展,力争到2020年,生态环境方面的突出问题得到有效治理。淡化并逐步取消省对市县GDP、工业产值、固定资产投资的考核,探索建立健全绿色GDP考核体系,并在推进生态移民、生态修复、循环经济绿色GDP考核等方面大胆改革创新。可以预见的是,生态文明建设是海南发展的重中之重,是未来发展的主线。
    二、存在的问题
    (一)游客数量激增与旅游环境资源承载力之间的矛盾
    近年来,海南接待游客数量逐年攀高,2016年接待游客数量突破6000万人次关口,2014年接待游客数量比2013年净增长1100多万人次。
    海南旅游接待游客量逐年攀高的同时,年接待游客增长率也保持较快增长,频繁的人类活动是造成自然生态恶化的重要因素,海南每年数以百万计乃至千万计游客数量的增长,必然造成能源消耗量的逐年增加,加剧人为因素对生态环境的负面影响,对海南自然生态环境的平衡造成了巨大冲击。
    (二)游客低碳意识欠缺与海南生态文明建设之间的矛盾
    长期以来,海南旅游活动中的游客不文明行为时常发生,诸如乱扔垃圾、浪费餐食、踩踏草坪、爬树拍照等现象,数以千万计人次的旅游活动是海南社会日常活动的重要组成部分,涉及到日常生活中的“吃住行游购娱”等各个方面,游客素质偏低与低碳意识的欠缺将是海南生态文明建设的较大障碍。
    (三)旅游开发活动与生态环境保护之间的矛盾
    过去几十年,由于对生态环境服务功能认识不足,执法管理不力,开发性生态环境破坏现象不断出现,使得自然资源损耗加剧,环境质量日趋下降。
    近年来,海南重视生态环境保护,加快生态修复进程,有效避免了旅游开发对生态环境的破坏现象。但生态修复是一项长期性的工作,完全恢复生态原貌更是需要长时间的坚持,因此,旅游开发活动与生态环境保护之间的矛盾虽得到了极大缓解,但仍然存在。
    三、发展低碳旅游的建议
    (一)建立旅游环境及资源承载力评估考核体系
    海南岛总陆域面积3.54万平方千米,每年要接纳几千万人次的游客量,随着入岛游客规模仍在持续攀增。但是,海南作为岛屿省份,其环境容量和资源供应具有限性,其承载能力是稳定的、不可提升的。同时,急速增长的人口规模和日益频繁的人类活动势必造成一定程度的环境破坏和资源损耗,当前亟需对海南旅游环境及资源承载能力进行评估,尤其要评估黄金周期间旅游活动对海南生态平衡的冲击程度。
    党和国家提出要建立“源头严防、过程严管、后果严惩”的生态文明制度体系。具体到海南旅游业的生态文明建设而言,“源头严控”就是要摸清当前海南旅游环境及资源的承载极限,分市县开展旅游环境及资源承载力评估,科学量化各市县的旅游环境及资源的承载能力,评估当前游客接待量与最大承载力之间的空间;“过程严管”就是要根据各市县旅游环境及资源的承载能力,对于逼近承载极限的旅游目的地和旅游活动,要进行科学的总量控制;“后果严惩”就是对于超出旅游环境及资源承载能力的旅游目的地和旅游项目,要制定具有科学依据的惩罚举措,要让破坏旅游环境,造成资源损耗的相关人员付出代价。该举措将是海南生态文明建设的有力补充,有利于促进海南旅游业低碳化发展,有助于推动经济转型。
    (二)面向游客征收资源消耗税
    面对游客低碳、环保、节约意识欠缺的问题,通过标语宣传和引导,其效果并不理想,无法实现彻底解决问题的目标。在当前的游客队伍当中,有一部分游客素质有待提升,其旅游消费水平虽然不高,但其低素质的旅游行为对环境的破坏和资源的损耗程度却很大。游客的资源浪费行为无疑是一种长期且普遍现象。
    游客低碳、环保、节约意识普遍欠缺的根本原因是长期缺乏有效的惩戒举措。海南的社会日常活动中,游客的旅游活动占据较大比例,海南开展生态文明建设离不开广大游客的参与和支持,要将广大游客纳入到生态文明建设体系中来,不能将其排除在外,不能让他们做旁观者,更不能容许部分游客破坏生态文明建设的成果和形象。
    因此,海南在“自上而下”开展生态文明建设的同时,要重视“自下而上”的生态文明建设路径,敢先敢试,再立创举,在全国率先试点征收游客资源消耗税,具体而言,可以从住宿业开始试点,引导酒店变革收费模式,由传统的一次性房费模式转换为“基本房费+资源消耗税”模式,基本房费内包含一定量的水电及一次洗漱用品的消耗量,若超出基本房费内的额度,要额外征收资源消耗税,以此约束游客节约用水,节约用电,以使游客逐渐养成低碳、节约、环保的意识。该举措符合全球逐渐兴起的低碳消费趋势,符合当前经济转变发展的方向,有利于助推海南生态文明建设进程。
    (三)双向考核旅游项目的经济效益和生态损耗
    以往及当前时期,经济效益仍然是各级政府衡量和考核旅游发展水平的绝对指标,地方政府及相关旅游主体在旅游开发过程中,片面追求经济效益,虽然开发旅游活动需要审核环评报告,但是对生态效益和生态损耗的评估仍是空白,致部分旅游活动以损害环境和生态效益为代价获取经济效益,这与生态文明建设的内涵和要求是不相符的。
    要将生态考量加入到旅游项目的开发、审核和评估中去,要面向全省各市县旅游项目,开展经济效益和生态损耗的双向考核,对于以损耗生态为代价获取经济效益的旅游项目,要坚决取缔,对于经济效益与生态效益兼顾的旅游项目,要总结先进经验和运营模式,并大力推广,对于经济效益良好但生态效益不突出的项目,要给出整改措施,促使其制定增强生态效益的举措。
    以上举措的重要意义在于打通了“自下而上”的生态文明建设路径,并能够促使旅游管理部门、旅游从业人员以及游客践行生态绿色发展理念,从而助推海南生态文明建设,丰富全国生态文明省示范建设的内涵。
   
   
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
省生态环境保护厅;  省发展和改革委员会;省旅游发展委员会;省财政厅;  2018-04-08
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
省环保厅
2018年10月12日
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关于发展低碳旅游 加强海南生态文明建设
(B类)
海南省生态环境保护厅
    对政协海南省第七届委员会第一次会议
    第0016号提案的答复(复文分类:B)
   
    民盟海南省委会:
    贵委会提出关于“关于发展低碳旅游 加强海南生态文明建设”的提案(第0016号)收悉,现答复如下:
    得天独厚的生态环境是我省绿色发展的最强优势和最大本钱。将旅游业与生态文明建设有机结合,发展低碳旅游、生态旅游,既是我省贯彻落实习总书记4.13重要讲话以及中央12号文件精神,牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,推动建设国家生态文明试验区的重大举措,也是以旅游业供给侧结构性改革为抓手,进一步转变我省经济发展方式,调整优化旅游产业和经济发展结构,推动形成经济效益、社会效益和生态效益三统一的具体行动,对推动我省经济社会实现绿色低碳可持续发展有着重要意义。
    一、关于建立旅游环境及资源承载力评估考核体系的建议。根据中共中央办公厅 国务院办公厅《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》(厅字〔2017〕25号)和国家发展和改革委员会等13部委联合下发的《资源环境承载能力监测预警技术方法(试行)的要求,省发展改革委会同有关部门开展了资源环境承载能力监测预警研究工作,对我省陆域环境和海域环境进行专项基础评价,取得阶段性成果,为推进旅游环境承载力评估奠定了良好基础。
    二、关于面向游客征收资源消费税的建议。将酒店住宿纳入消费税征收范围,是适应当前我国消费结构升级,进一步完善税制的一项新举措,我省也在积极研究。据了解,目前世界上一些国际大都市如纽约、巴黎、东京等实行了对住宿旅客征收不同税额标准的酒店住宿税,目的一方面为了增加财政收入,另一方面是为了缓解旅游业的压力。但是也要看到实施酒店住宿消费税将会带来一些问题,一是我省目前旅游消费相比东南亚地区没有价格优势,特别是在节假日黄金周房价成倍激增,实施住宿业消费税后,与东南亚相比,我省的竞争优势进一步降低,海南旅游的吸引力将减弱,会对游客产生挤出效应。二是在减税降负的宏观背景下,我省刚刚取消了酒店业的价格调节基金,如果此时开征消费税会影响海南旅游的声誉,对旅游业发展产生较大冲击。因此,对于征收住宿消费税问题还要做进一步的分析论证。
    三、关于双向考核旅游项目的经济效益和生态损耗的建议。在推进旅游开发过程中,相关部门严格执行旅游开发规划和旅游建设项目的环境影响评价制度,做好旅游开发空间与《海南省总体规划(空间类2015-2030)》和生态保护红线的衔接,将旅游项目的用地规模、开发强度和游客容量严格控制在开发区域的生态环境承载力之内;并依法管控生态空间内的旅游活动,保护好原生态的湿地、海滩、湖泊、森林等自然景观,确保生态空间得到有效保护和科学利用。同时在景区的评定和复核工作中,严格按照《旅游景区质量等级的划分与评定》要求景区空气质量、噪声质量、地表水环境质量、污水排放等达到相应的环境标准。同时,推动各市县开展A级旅游区最大承载量核定工作并予以公布。目前,我省各A级旅游区基本都在大门区域醒目位置公布景区的承载量。旅游旺季和黄金周期间加强游客流量的监测控制和疏导,在保证经济效益的同时使生态环境得到充分保护。
    四、其他相关工作情况
    (一)积极推动低碳旅游工作。积极推动“海南省低碳旅游等级认证”课题研究工作,制定了海南省低碳旅游等级认证指标体系和认证操作规程。同时,推进低碳景区建设,指导三亚市出台了《三亚市低碳景区示范点创建评价标准(试行)》,完成了三亚蜈支洲岛低碳景区试点建设实施方案。
    (二)大力推进生态旅游项目建设。一方面,在旅游项目策划包装到招商选商、跟踪落地的全过程中,始终突出生态优先的原则,重点引进综合效益好、资源消耗低、环境污染小、市场前景好的高端旅游项目。另一方面,协调推进现有旅游重点项目开发推进过程中严格遵循生态省建设和生态文明建设的有关要求,实现我省旅游产业转型升级和生态文明建设的共赢。
    (三)积极创建生态旅游典范。积极推荐呀诺达雨林文化旅游区和蜈支洲岛旅游区申报创建中国生态文明奖“先进集体”,“呀诺达雨林文化旅游区、亚龙湾热带天堂森林公园先后被评为国家生态旅游示范区”。
    (四)大力倡导绿色旅游消费。结合文明旅游大行动,加大对旅游从业人员及游客的宣传力度,使低碳环保、绿色消费、绿色发展的旅游消费理念深入人心,形成人人、事事、时时崇尚低碳旅游和绿色消费的良好社会氛围。积极开展绿色旅游饭店评定工作,2013年以来,全省共评定了56家金叶级绿色旅游饭店、29家银叶级绿色旅游饭店。同时,以绿色旅游饭店创建为契机,引导推动酒店物品的循环使用,加强用水、用电等耗能管理,有效促进资源节约和环境保护。
    五、下一步工作打算
    下一步,相关部门将继续贯彻落实习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上重要讲话及《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》精神,按照省委《关于进一步加强生态文明建设谱写美丽中国海南篇章的决定》有关部署,大力推进低碳旅游、生态旅游建设,不断提高旅游产业发展的质量和效益,促进海南建设国家生态文明试验区。同时省财政厅将会同有关部门,结合海南自由贸易区(港)建设的实际情况,积极研究住宿消费税具体的征税范围、税额以及合理的征收时机等问题,分析政策实施对我省的影响,做好政策储备,适时向中央提出住宿消费税试点的政策建议。
    感谢贵委对我省生态环境保护工作的关心和支持!
   
    附件:提案办理情况征询意见表
   
   
    海南省生态环境保护厅
    2018年7月26日
    (此件主动公开)