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案  由: 关于加快完善生态文明制度体系 扩大环保资金来源的提案
提 案 者:
    生态文明制度是指在全社会制定或形成的一切有利于支持、推动和保障生态文明建设的各种引导性、规范性和约束性规定和准则的总和。其表现形式有正式制度(原则、法律、规章、条例等)和非正式制度(伦理、道德、习俗、惯例等)。
    十八届三中全会公报要求,必须建立系统完整的生态文明制度体系,用制度保护生态环境。健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。可见,建立系统完整的生态文明制度体系,既是全面深化改革的重要内容,又是加强生态文明建设的首要任务,其核心在于一系列完善、适用的法律、法规。
    目前我国在环保领域的的根本大法为1989 年颁布的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环保法》),辅以《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》等,共同构成了整个环保法律体系。其中《环保法》颁布至今已20 多年,却一直没有被修订,其内容早已与现实脱节,跟不上时代的发展,甚至跟后来制定的单行环境法律相冲突,环保法已经被架空了,环保法修改的必要性不言而喻。2011 年起,全国人大委托环保部正式开始起草《环保法》修订草案,今年10 月21 日,环境保护法修订草案提交十二届全国人大常委会第五次会议进行三审,预计三审之后还会进一步修订,短期仍难以出台。
    子行业法律法规方面,今年9 月国务院印发《大气污染防治行动计划》,为国内未来5 年大气污染防治勾勒出清晰的路线图,随着11 月开始,北方各地陆续进入供暖季,多地PM2.5 爆表,引发社会舆论持续关注,各地方性法规也陆续出台。继北京出台《2013-2017 年清洁空气行动计划》和天津出台清新空气行动计划之后,上海市政府10 月18 日公布了“清洁空气行动计划”,推出187 项措施治理空气,目标是四年内重污染天气大幅度减少,PM2.5年均浓度比2012 年下降20%左右。
    国务院发布〔2013〕30号文《关于加快发展节能环保产业的意见》提出,节能环保产业产值年均增速在15%以上,到2015年,总产值达到4.5万亿元,成为国民经济新的支柱产业。由此看来,我们加快完善生态文明制度和发展节能环保产业,一方面要有法律体系的先行保障,另一方面还要有资金来源的后期护航.为此,建议:
    一、加速修订、出台环保领域相关法律法规, 完善生态文明制度体系。
    建议修订中的《环保法》应主要定位于经济发展和各方利益的协调器,既保持社会、经济发展与环境、资源保护的平衡,避免过度追求GDP 增长,协调好经济利益和环境保护公共利益的关系,杜绝片面的经济发展或环境保护,坚持可持续发展的指导思想;此外,目前各类单行法所规定的比较混乱的环境许可制度、排污收费制度、公民参与讨论的程序等应列入修改后的《环保法》内容。
    鉴于大气治理的时间表已明确,未来各主要城市或重污染城市或将陆续出台相关规划,建议细化治理目标,增强可操作性,带动大气治理市场的持续扩张。
    除了大气防治以外,建议加快下发水和土壤污染的防治计划,实施细则及地方性治理目标和行动计划,这样有利于刺激政府加大投入、吸收公众资源参与,最终做大相关治理领域蛋糕,进而带来相关企业下游需求的增加。
    二、建立生态补偿制度,加大资源有偿使用的市场化改革力度。
    十八届三中全会公报要求,要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度,划定生态保护红线,实行资源有偿使用制度和生态补偿制度,改革生态环境保护管理体制。
    国内现行的《环保法》及相关单行法律主要侧重于污染控制方面的制度建设,并且规定了很多具体操作程序,在水、矿藏、草原、土地、森林、野生动植物等自然资源的保护方面却缺乏基本的规定,认为割裂了自然资源经济价值、生态价值之间的联系,其实两者是不可分割的统一整体,我们应该从整体的角度去考虑,整合自然资源的经济价值和生态价值,未来国内在加强环境生态保护的同时也应建立地区减排合作机制和各种排污权交易制度,形成市场化的减排激励;逐步提高矿产开发的环境补偿标准,实现环境成本内部化等。
    市场化也是环保体系改革的一个方向,如果可以通过税收、补偿、罚款等方式实现环境成本内部化,使得污染企业将其环境成本包含在产品的成本内部,一方面是提高了企业的生产成本,促使企业在生产和销售的过程中更考虑自身对环境的影响,另一方面,也由于产品价格上涨(环境成本内部化)造成消费者购买力减少,从而促使企业开发更加环境友好型的替代产品。这样最终带来整个环保市场的扩大,会吸引各方力量参与这个市场,给行业带来更大的市场容量和更多的投资机会。
    三、加大环保执法力度,发挥民众监督作用。
    目前,很多地方政府在政绩冲动下,将环保评价体系变成了可有可无的点缀,在环境管理上不作为、乱作为的现象层出不穷。我们建议国家在加大生态制度建设的同时,应该加大对环保部门审批权的约束、制约环保部门及其负责人在审批事项上的权力行使。加大对污染企业、污染行为的执法力度,特别是针对部分污染严重但对中央、地方税收支持力度较大的国有企业睁一只眼闭一只眼的现象应有所限制。同时应强化民众、特别是社会舆论的作用,将环境污染置于更广泛的民众监督之下,做到及时对违规企业和违规案例予以媒体公示。
    我国现行《环保法》的赔偿额度是根据上世纪八十年代的物价水平制定的,相对于今天来说,赔偿标准相对较低,有关部门曾经统计过我国环境违法的平均罚款不及治理成本的10%,不到危害代价的20%。因此,《环保法》在修订时要考虑加大力度对违法行为进行处罚,这样既有利于提高了企业的违法成本,又有利于对环境损害的遏制。
    四、加快财税改革步伐,扩大环保资金来源。
    环保资金的来源主要包括中央、地方财政支出和吸收民间资本两部分,目前随着环保市场规模的不断扩张,资金需求压力不断扩大,超过了各级政府现有的投入能力。我国目前的法律中,最终的环境治理责任是地方人民政府,但地方的财权却很少,严重制约了地方政府治理环境污染的效率。三中全会后,新一轮财税制度改革的启动有望匹配财权和责任,缓解地方资金压力,但我们的步伐要迈得更快一些方能尽快享受改革成果。
    2012 年中央财政部分支出达到1998 亿元(包括中央本级支出和对地方转移支付),地方财政支出965 亿元。也就是说中央/地方分别2/3 和1/3 的占比。历年数据显示,节能环保中央财政支出逐年稳步提高,但地方财政11、12 年环比下降,这固然有地方政府换届的原因,但地方资金不足也是我们不能忽视的重要因素。
    类似于污水处理、垃圾焚烧这样的市政公共事业投资规模大、建设周期长,仅靠政府财政难以支撑,必须调动社会资本积极参与。目前,已经有部分民间资本通过BOT、TOT 等特许经营模式进入到市政公用领域,形成了多元化的投资结构,有效缓解了投资不足的压力。同时,专业化的运营方式也显著提高了市政公用事业的运行效率和服务质量。
    未来,我们要大幅度实质性地减少行政审批环节,鼓励和扶持社会力量参与提供公共服务,促进公共服务多元化供给,吸引更多民间资本进入,缓解政府资金压力,同时扩大环保产业规模、提升水平。
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
    2014-04-16
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
财政厅
2014年7月18日
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海南省财政厅对政协海南省第六届委员会第二次会议第0060号提案的答复(B)
本答复内容不公开
省国土厅
2014年7月25日
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关于加快完善生态文明制度体系 扩大环保资金来源的提案
本答复内容不公开