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案  由: 关于“空心化乡村”宅基地有效重新利用的建议
提 案 者:
    随着城镇化、工业化的快速发展,大量农村人口尤其是青壮年劳动力不断外流,农村常住人口逐渐减少,造成整个农村留守人员在年龄结构、文化结构等方面严重失衡,由此产生了住宅空巢、土地空置、产业和社会文化空洞等现象,形成了农村的空心化局面。“农村空心化”也致使农村出现的经济、文化、社会事业发展停滞,甚至倒退的现象。
    同时,由于城乡二元土地制度和村庄建设规划的不合理等因素,导致除了外出人口留下的空屋外,宅基地普遍“建新不拆旧”,新建住宅逐渐向外围扩展,而村庄内部原宅基地的房屋却大量闲置废弃加剧,老村落中心由于人口减少,房屋建设规划不合理,给排水、垃圾收集等公共服务设施建设不跟进,村庄内部污水横流、垃圾成堆等现象随处可见。同时由于村庄向外延伸,挤占耕地建设房屋的现象屡现不止,造成宝贵的土地资源浪费严重。
    一、造成“农村宅基地空心化”的原因
    1、农村规划缺失。我省不少市县的农村甚至乡镇长期没有规划,只注重房屋的风水、朝向等,而忽视了规划的科学性,给采光、给排水、通风、道路建设和垃圾的收集等留下隐患,造成不少村庄规模逐渐向外扩展,在老村之外又划新宅,占地面积越来越大,老宅基地闲置越来越多。
    2、由于许多农民群众观念落后迷信,特别是对于一些祖屋,总认为是祖上传下来的,不能随便拆,宁愿另择地而建。
    3、部分村干部对节约用地认识不足,随意分配集体土地,个别干部不以身作则,利用职权为自己或亲属划宅基地谋利。
    4、政策法规宣传不力,审批制度不够健全。一方面由于宣传贯彻不到位,造成部分农民对土地属于集体所有的法制观念非常淡薄,认为用来建房就变成了自己的了,所以就千方百计多占宅基地,甚至将承包的责任地和自留地当成私有土地,未经许可随意侵占或调换建房;另一方面部分土地执法部门人员不依法办事,迫于压力或滥用职权而随意审批,致使一些群众争地抢建房,造成对宅基地建设的失控。
    二、建议
    1、结合海南的实际情况,鼓励工商企业参与海南农村“空心村”的建设
    海南生态环境良好,空气质量一流,风光优美秀丽。这些正为吸引工商企业到农村开发利用空心化的宅基地提供了可能性;另一方面我省沿海市县的土地一直都是开发商们趋之若鹜的地方,许多开发商愿意去农村开发。在不增加建设用地量和不转变土地用途的情况下,提高空心化农村宅基地的土地利用率,参与改造杂乱无章的农村村貌。即由规划、建设等有关部门和开发商对原有村庄进行整体规划、整合、开发,将村民迁移至整合改造后的新居居住,允许将空置出来的宅基地进行合作、流转,这样既可以解决“空心村”的改造问题,促进新农村建设,又能提高农村土地集聚性和土地增值,促进农村社会经济的可持续发展。
    2、大力推进集体建设用地流转的试点
    十八届三中全会中提出:“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行;鼓励社会资本投向农村建设,统筹城乡基础设施建设和社区建设,推进城乡基本公共服务均等化。”,并且国土资源部支持海南国际旅游岛建设的批文中有一条:“支持海南规范推进农村集体建设用地流转。将海南省作为土地权利立法试点,开展农村集体土地产权制度改革试点,细化土地权利种类,明晰集体土地产权,保护权益,丰富权能,逐步实现集体土地权益。”党的群众路线教育实践活动告诉我们:“要以人民群众的利益作为所有工作的出发点。”我们应大胆放开,利用相关政策试点农村集体建设用地(宅基地)所有权流转,推进农村土地经营物权化、市场化,要让农民在土地整治中真正受益、获得发展新机遇,从而促进区域统筹、利益均等、工农协调和城乡互动。
    3、加大政府的职能转变,创新新农村建设的手段
    对社会主义新农村的建设不应只走原来都是由政府投入的老路,应是一方面引进社会资金参与新农村建设,另一方面政府的主要职责应转到强化整体规划,引导合作开发的市场化,探索、规范农村集体建设用地的流转,创新新农村建设的手段,杜绝农村小产权房的现象。
    总而言之,“空心化乡村”宅基地有效重新利用可以说是有效地让农民有限的财产盘活起来,赋予农民更多财产权利,进一步加快社会主义新农村建设,解决建设用地指标日趋紧张的问题。
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
    2014-04-15
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
住建厅
2014年10月8日
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关于“空心化乡村”宅基地有效重新利用的建议
B
    海南省住房和城乡建设厅
    对省政协六届二次会议第0023号提案的答复
   
    民革海南省委员会:
    贵委在政协海南省第六届委员会第二次会议上提出的第0023号《开展“空心化乡村”宅基地有效重新利用的建议》提案收悉。《提案》对我省“农村宅基地空心化”出现的现状和产生的原因进行了分析,并就如何开展“空心化乡村”宅基地有效重新利用提出了建议,提出的建议很中肯,《提案》不仅对我省改善农村人居环境、提高生活质量,推进城乡一体化发展有巨大作用,而且对促进乡村经济发展,增加农民收入,解决“三农”问题,具有重大的现实意义和深远的历史意义。经与省国土资源部门等认真研究,现答复如下:
    为做好我省社会主义新农村建设工作,促进农村经济发展,近几年来,我厅按照省委、省政府的要求,组织编制、实施了《海南省社会主义新农村建设总体规划》和《海南省特色风情小镇(村)建设总体规划》,在全省组织实施美丽乡村建设“百千万”工程建设,通过加编制村镇规划,加大村镇基础设施建设投入,深入开展环境卫生综合整治等,强力推进全省新农村建设和美丽乡村建设,在治理“空心化乡村”工作方面取得了实实在在的成效。采取的主要措施是:
    已做的工作概况
    (一)加快编制村镇建设规划,科学引导美丽乡村建设,为治理“空心化乡村”提供规划依据。
    为做好社会主义新农村建设工作,2010年,省政府组织编制了《海南省城乡经济社会发展一体化总体规划》,提出我省城乡一体化路径、政策措施和社会主义新农村建设工作总体要求。2012年,按照省政府统一部署,住建厅全面安排全省村镇规划编制工作。结合我省新型城镇化建设要求,把消除“空心化乡村”宅基地,促进乡村旅游发展,做为新农村建设的重要目标任务。目前,我省已经基本完成全省204个镇(乡)总体规划和控规的编制工作,完成90%行政村和自然村建设规划编制,为引导我省“空心化乡村”宅基地有效重新利用和美丽乡村建设奠定了坚实的基础。
    (二)狠抓农村垃圾清扫保洁,着力解决农村环境脏、乱、差问题。
    按照省政府下发全省农村和城镇环境卫生综合整治工作方案,省住厅全力抓好城乡环境卫生综合整治“311工程”建设,一是建立城市、乡镇、村庄三级保洁体系机制,垃圾清扫保洁工作正从城市、乡镇向农村覆盖;二是抓好一个覆盖全省城乡的垃圾收运体系建设。全省规划建设173座垃圾转运站,截止今八月底,已建成转运站110座,正在建设的有63座;三是抓好一个服务全省的垃圾无害化终端处理设施建设,建成并运营19座垃圾无害化处理设施,其中3座为垃圾焚烧发电厂、16座为垃圾填埋场,城镇垃圾无害化处理处于全国前列。
    (三)开展农村污水处理试点,加强乡村生产生活污水治理。开展农村污水处理试点,加强乡村生产生活污水治理等基础设施建设,是治理“空心化乡村”重要一环。今年初,我厅组织省建筑设计院、省环科院等单位,对我省农村生产生活污水治理项目进行调研。目前我省乡村污水处理主要有“人工湿地”工程建设,于2007年在文昌市文教镇建设我省第一套人工湿地生活污水处理工程,到目前为止,我省已经建设完成的乡镇和村庄生活污水工程72个,包括乡镇生活污水工程工程34个和38个村庄生活污水处理工程,明显改善了农村生活污水处理条件。
    (四)以农村危房改造为抓手,以发展乡村旅游为目标,推进社会主义新农村建设。
    2009年以来,我省在国家财政支持下开展农村危房改造工作,到2013年底,各级财政已累计投资近38.6亿元,完成农村危房改造11.7万户,受益人口近56万多人。充分结合促进农村产业转型发展,积极推进整村改造,建设具有乡村旅游休闲观光度假功能的村庄60多个,有力地带动了海南乡村旅游的发展,推进社会主义新农村建设。
    (五)切实做好传统村落保护和利用工作,防止“空心化乡村”进一步扩大化。
    我省认真贯彻国家《历史文化名城名镇名村保护条例》,高度重视传统村落的保护和利用工作,制定相关法规、编制保护规划,并投入一定资金用于建筑修缮和基础设施改善,使得一批优秀的历史文化遗存得以有效保护,古村落古民居保护工作初见成效。
    主要是全面布置开展传统村落调查、建立档案工作,积极组织推荐上报国家级传统村落,组织编制中国传统村落保护发展规划,组织传统民居建造技术初步调查等。目前,国家已经认定我省的中国传统村落共7个,即海口市龙华区新坡镇文山村、海口市龙华区遵谭镇东谭村、海口市琼山区国兴街道上丹村、三亚市崖城镇保平村、文昌市会文镇十八行村、东方市江边乡白查村和定安县龙湖镇高林村等,其中,三亚市崖城镇保平村、文昌市会文镇十八行村和定安县龙湖镇高林村等3个村庄,被四部委确定2014年第一批列入中央财政支持范围的中国传统村落名单。
    在社会主义新农村建设中,我省高度重视传统村落的保护和利用工作。如澄迈将“美丽乡村”建设与古村落修复、文物保护结合探索发展,该县坚持规划先行,探索出一条乡村发展的新路。该县依托美榔双塔4A级旅游景区、福山咖啡风情小镇4A级旅游景区和罗驿村省级文化保护单位建设,以景区打造发展高品位观光旅游业,突出示范引领作用。
    (六)制定法规,完善机构,配套人员,加强乡村规划建设管理。
    为加强乡村规划建设管理,我省制订了《海南省村镇规划建设管理条例》、《海南省农村居民建房审批办法》、《海南省查处违法建筑若干规定》法规规章。同时,按照省政府《关于加强村镇规划建设管理工作的意见》(琼府[2011]53号),在全省204个乡镇成立了乡村规划建设管理所,共配备了458名村镇规划建设管理人员。
    发挥乡镇规划建设管理所的作用,实施严格的村镇规划建设管理。认真执行国家和省相关法规规章规定等,加快完善农村规划报建制度,建立和完善相关工作流程, 通过发放《乡村规划许可证》,对乡镇、村庄建设项目实行规划、施工报建管理,按规划引导村庄房屋建设,体现地方特色文化,营造富于乡土气息的海南村庄特色风貌,有效遏制“空心化乡村”,为开展美丽乡村旅游创造有利条件,。
    二、存在的主要问题和不足
    尽管我省在加强村镇规划管理,建设社会主义新农村取得了一定实效,但也存在一些不容忽视的问题,正如《提案》所指出的一样,由于城镇化、工业化快速发展,农村人口外流,住宅空巢、土地空置、产业和文化空洞等现象;部分村庄环境、卫生状况令人担忧;房子乱建、缺乏规划管理;农村基础设施建设滞后,公共产品缺失和管理机制不健全等,同时还存在着诸如政策法规宣传不力、部分干部和群众用地意识不强等造成农村“空心化乡村”现象依然存在。海南本地居民乡土观念较强,虽然举家外迁,农村祖屋仍然保留,虽然年久失修也不拆建,从而出现“空心村”现象。
    (一)村镇规划编制工作不平衡,编制质量有待提高。
    全省村镇规划编制(含所有行政村和自然村)工作接近完成,但各地编制工作不平衡,进度有快有慢,部分村庄规划在结合实际和科学性方面不够强,不利于指导新农村建设,消除农村“空心化乡村”。
    (二)农村建设投入不足,基础设施建设少有资金支持。
    虽然财政部门安排了一定数量的建设资金,但新农村建设量大面广,农村建设长期以来投入少,基础设施建设欠帐多,同时,缺乏优惠政策,企业、民间等资金参与农村建设意愿不强,投入不足。
    (三)农村环境脏、乱、差还比较突出。
    我省大部分农村地区经济落后,普遍缺少产业支撑,农民收入不高,农村集体经济薄弱,无法投入更多资金改善农村人居环境;村庄基础设施、公共设施建设滞后,脏、乱、差还比较突出。
    (四)基层管理技术力量薄弱,农村建设缺乏技术指导,大量农房建设质量不高,达不到防风抗震要求;传统村落、传统民居、古建筑、古遗址保护修缮制度不够等完善。
    我们将认真研究提案提出的建议,配合相关部门,结合我省实际进一步做好新农村建设工作。
    三、下一步工作计划
    针对农村“空心村”将会越来越多这一趋势,要大力探索“空心村”改造用的各种途径,大力推进城镇化与城乡一体化建设;包括农民新旧住房宅基地置换复垦;引进企业长期租用“空心村”进行乡村旅游开发;结合美丽乡村建设改善农村基础设施,努力促进城乡基本公共服务均等化,使农民“故土难离”;通过规划对“空心村”进行改造,有条件的地方可打破村庄行政区域界限,整合土地资源集聚发展;加强村镇规划建设管理,大力发展乡村经济、拓宽就业渠道,保持农村经济活力乃至村庄生命力。
    (一)完善城乡发展一体化体制机制,推进城乡统筹发展
    贯彻《海南省城乡经济社会发展一体化总体规划》和《海南省新型城镇化发展战略规划》,完善具有海南特色的新型城镇化发展体制机制。推进以人为核心的城镇化,推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展,促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局,增强城市综合承载能力和可持续发展能力。按照科学规划先行、基础设施配套、特色产业支撑、公共服务保障、特色文化包装、绿色田园环抱、社会多元投资、打造营销品牌、吸引外来消费、农民当地就业的原则,因地制宜建设一批特色小城镇和美丽乡村。以城镇化引领治理“空心村”,通过发展乡村游缓解空心化。
    (二)完善乡村规划,突出特色文化,科学引新导农村建设。
    建设社会主义新农村一定要规划先行。我厅按照省政府要求,安排市县编制和完善县域村镇体系规划,根据镇、村人口变化等情况,科学论证,明确重点镇和一般镇、中心村和一般村的布局;根据资源条件安排新农村建设,合理确定基础设施和公共服务设施的项目与建设标准,明确不同区位、不同类型村庄人居环境改善的重点和时序。加快传统村落保护规划编制工作。
    按照工作部署,我省2014年底前全面完成镇(乡)、行政村、自然村的建设规划编制,实现村镇规划全覆盖,分步实施,有序推进。避免盲目低起点、低标准建设。
    (三)以农村环境卫生综合整治入手,建立完善村、镇环卫清扫保洁体系。一是落实垃圾清扫收运保洁人员。全省所有村庄,要根据人口规模采取多种模式落实收运保洁人员。二是推行“村规民约”管理。乡镇政府要通过村委会组织村民小组制定本村的垃圾清扫、收集、清运和处置以及污水排放、处理等环境卫生管理的村规民约。参照“门前三包”管理,乡镇政府分别与村里的学校、企业、商店、农贸市场以及村委会、村民小组签订卫生保洁责任书,明确单位、村庄、村民的卫生保洁责任范围,明确要求村民生活垃圾实行分类收集和集中投放。三是推行生活垃圾无害化处理。制定农村生活垃圾处理相关标准,逐步建立“户清扫分类、村收集、镇转运、市县处理”的城乡一体化生活垃圾无害化处理模式,实现农村垃圾就地减量和分类处理的目标。
    (四)结合海南实际,鼓励工商企业参与海南农村“空心村”的建设
    建立政府主导、村民参与、社会支持的新农村建设投入机制。加强涉农资金整合,做到渠道不乱、用途不变、统筹安排、形成合力。完善村级公益事业建设一事一议财政奖补机制,调动农民参与新农村建设的积极性;建立引导激励机制,鼓励社会资本参与建设。深化农村集体建设用地体制改革,在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。变土地资源为土地资本,为加快改善农村人居环境建设提供资金支持。推动政府通过委托、承包、采购等方式向社会购买村庄规划建设、垃圾收运处理、污水处理、河道管护等公共服务。
    (五)加强乡村传统文化保护,突出美丽乡村建设的地方特色和民族特色。
    我们将认真贯彻落实住房城乡建设部、文化部、国家文物局和财政部联合出台《关于切实加强中国传统村落保护的指导意见》(建村[2014]61号),加强传统村落保护,按照“一村一档”要求建立传统村落保护档案。制订保护发展规划,加强建设管理,加大资金投入和做好技术指导工作,实现传统村落的可持续发展,在海南新农村建设中进一步深入挖掘,有效利用。
    目前,我省已获国家命名的历史文化名镇4个,历史文化名村3个和第一批中国传统村落7个。同时,创健全国特色景观旅游名镇2个和开展绿色低碳重点小城镇建设工作。
    (六)加强村镇规划建设管理,为新农村建设提供制度保障。
    尽快发挥村镇规划建设管理所的作用,实施严格的村镇规划建设管理。认真执行《海南省村镇规划建设管理条例》、《海南省农村居民建房审批办法》、《海南省查处违法建筑若干规定》等,加快完善农村规划报建制度,建立和完善相关工作流程, 通过发放《乡村规划许可证》,对乡镇、村庄建设项目实行规划、施工报建管理,按规划引导村庄房屋建设,体现地方特色文化,营造富于乡土气息的海南村庄特色风貌,为消除“空心村”创造条件。
    下一步,我们将结合贵委建议,在已有工作基础上,完善政策,继续加大海南新农村建设工作力度,为海南国际旅游岛做出应有的贡献。
    以上是我厅对贵委提案中几点建议的答复,不足之处,请批评指正。感谢您对我厅工作的关注与支持,望今后能继续提出宝贵的意见和建议。
   
    海南省住房和城乡建设厅
    2014年9月30日