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案  由: 关于在我省建立市场化旅游生态补偿机制的建议
提 案 者:
    海南作为中国最大的热带岛屿省份、唯一的黎族聚集区、最大的原始热带雨林群落,生态休闲旅游优势得天独厚。在整合海南旅游业资源,打造生态文明和可持续发展的旅游品牌过程中,亟待建立海南省场化旅游生态补偿机制。
    一、建立海南省场化旅游生态补偿机制的必要性
    将生态补偿机制引入旅游开发领域,其根本目的在于对旅游开发的有效监管和控制,促使开发者在法律法规约束下,提升旅游产品可持续发展能力。因此,建立市场化旅游生态补偿机制十分必要,主要体现在以下三方面。
    1、保护旅游地生态环境及居民的长期利益。旅游开发为当地带来经济收入的同时,也给居民生活环境、生产方式及风俗习惯产生一系列影响,特别是旅游开发带来的环境污染问题尤为严重。从保护旅游地生态环境和当地居民生活环境出发,应尽快建立市场化旅游生态补偿机制。
    2、保持旅游景区的生态服务功能。在经济利益驱动下,旅游开发者往往会忽略对自然资源的合理利用,由此造成旅游地生态环境遭到严重破坏及景区生态效益大幅度降低。要转变这种“粗放型”旅游经济增长方式,必须建立合理有效的生态补偿机制,用经济或法律手段约束不合理开发行为,从而保证旅游景区的生态服务功能。
    3、增强旅游景区可持续发展能力。旅游产品的开发和规划对自然资源环境依赖程度高,而旅游活动的开展又必然会对环境和资源造成一定程度污染和破坏。面对这种矛盾,旅游开发者往往选择以牺牲自然资源为代价成全旅游活动开展,从而获得短暂的经济利益,造成旅游资源不能持续利用。建立市场化旅游生态补偿机制能够促进旅游资源的合理、高效、永续利用,是缓解旅游开发与自然环境保护之间矛盾的有效途径,也是增强旅游景区可持续发展能力的必要保障。
    二、我省建立市场化旅游生态补偿机制存在的问题
    旅游生态补偿实践在我国还处于探索阶段,机制尚未成型,在这种现实情况下,我省建立市场化旅游生态补偿机制还需要解决以下问题。
    1、生态补偿的法律保障缺失。目前我国涉及生态补偿的相关法律法规主要有《森林法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》、《自然保护区条例》、《矿产资源补偿费征收管理规定》等,但这些法律法规未针对建立生态补偿机制提出要求,致使旅游开发生态补偿机制的建立无法可依,无据可循。
    2、生态补偿监管力度不够。由于现阶段我国生态补偿还没有较全面、适用的立法依据和统一的监管部门,因而造成生态补偿监管力度不够的局面。这对建立旅游开发生态补偿机制造成障碍。
    3、旅游开发利益牵制性强。旅游开发涉及规划开发者、经营者、政府部门、旅游者及当地居民等5个主要利益相关群体,在开发过程中规划开发者能领取规划费用,旅游经营者通过经营设计好的产品获利,政府部门借旅游开发项目带来当地GDP的增长。这三个利益群体之间的利益关系相互牵制,错综复杂:规划者在设计开发方案时一定程度上顺从经营者的意愿;经营者在实施规划方案时要根据经济利益的最大化来进行;政府部门为追求景区景点的可持续发展,在一定程度上约束经营者的不合理行为,也密切关注当地GDP的提升,故在很大程度上又会保护经营者的经济利益。在这种利益牵制下,生态补偿制度实施难度大。
    4、补偿标准制定难。旅游开发涉及对多种资源的占用和对环境多方面的影响,而且同一种资源还会因为质量和区位不同而导致价值也不尽相同。要将这些都折算成货币价值十分困难,因为它涉及怎样补、补多少等一系列问题,补偿金额要求既能让资源占用者付出相应的代价,又能让因此受到影响的群体得到公平的补偿。
    三、我省建立市场化旅游生态补偿机制的建议
    (一)完善立法
    构健全面系统的生态补偿法律框架需要从以下三个方面做出长期努力。
    1、凸显理念。进一步完善基础法律建设,牢固树立生态补偿理念,修订和补充“海南省五届省政府第十五次常务会议通过的《海南省人民政府关于建立和完善中部山区生态补偿机制的试行办法》”,凸显市场化生态补偿这一概念,将其上升到一定的法律高度,并进一步制定专门的旅游生态补偿办法,加强基础法律建设,使补偿工作有法可依。
    2、分类分区。合理制定补偿办法,针对同一地区不同种类、同一种类不同地区、同一种类不同级别的资源分别制定补偿标准,使补偿标准合理化和相对统一,并进一步明确补偿的主体、客体及方式,在促进资源合理利用的同时,降低管理难度,提高管理效率。
    3、划分权限。根据相关法律法规,明确不同地区、不同种类的资源能否开发,能开发到什么程度,经营权和使用权归谁所有等一系列问题,确保在政府有力控制的前提下,实行市场化管理。
    (二)加强管理,实行有效监管评估机制
    目前我国各地的环境保护主要依靠各级地方政府,需要由政府多个部门共同完成,这种多头管理的混乱模式极易发生旅游开发生态补偿监管效率低下的现象,建议从以下三个方面着手解决。
    1、建立有效的上级监管机制。由上级旅游行政部门成立专门的管理机构,负责相关的协调管理工作,以避免旅游生态补偿工作的实施者与管理者重叠,提高监管效率。
    2、加大环保部门的控制力度。在项目规划阶段,需要环保部门有效控制,明确规划区内可开发资源种类及补偿数目,并监督规划制定者对旅游资源评价的客观真实性。
    3、制定综合性项目评估标准。将旅游项目的可持续发展及动态建设状况纳入综合性项目评估标准中,使项目评估与补偿决策更加合理、科学。
    (三)转变利益牵连方式,完善地方政府政绩考核体系
    为落实旅游开发生态补偿,建议将生态保护纳入地方政府的“政绩”考核体系;将景区的生态功能设计作为规划评审的重要指标;将景区生态功能的保持与奖惩紧密挂钩,从而保证开发者、经营者及地方政府在旅游开发中做到自觉保护环境,合理利用资源。
    (四)倡导理论研究与实践,推进其他方面的生态补偿工作进一步开展
    注重行业内部综合性人才培养,大力倡导市场化旅游生态补偿相关理论研究,同时开展试点工作,注重理论研究与试点对接和相互推进,形成良好循环方式,尽早探索出完整、长效的生态补偿机制,广泛应用于我省“绿色崛起”战略的各个领域。
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
    2014-04-09
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
省国土厅
2014年9月2日
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关于在我省建立市场化旅游生态补偿机制的建议

   
    海南省国土环境资源厅
    对政协海南省第六届委员会第二次会议
    第0002号提案的答复(复文分类:B)
   
    农工党海南省委员会:
    您委在政协海南省第六届委员会第二次会议提出的第0002号提案“关于在我省建立市场化旅游生态补偿机制的建议”收悉,现答复如下:
    在海南国际旅游岛建设上升为国家发展战略之后,我省旅游业进入了一个快速发展时期。由于我省旅游景区景点主要依托优美的自然生态景观,旅游开发活动势必增大对自然生态环境的压力。按照市场经济规律和“谁受益、谁补偿”的原则,探索建立市场化旅游生态补偿机制,运用市场手段和行政手段,将市场机制与补偿机制有机结合起来,可以充分发挥市场机制对生态旅游资源配置的调节作用,统筹兼顾生态保护成本、发展机会成本、生态系统的服务价值,使旅游业的生态环境成本内在化,有效调节旅游产业与生态环境相关者之间的利益关系,有利于促进旅游产业和生态环境协调发展,促进区域经济社会公平发展。您委提出的建议很有针对性,这也是我省目前旅游业发展中所面临的实际问题。我厅将会同省旅游发展委员会等相关部门认真研究落实。
    一、关于完善立法的问题
    我省在制定和修订《海南省环境保护条例》、《海南省万泉河流域生态环境保护规定》、《海南省饮用水水源保护条例》等地方法规中明确规定建立生态补偿机制。2008年省政府印发实施《建立完善中部山区生态补偿机制试行办法》,主要从生态公益林管护性补偿方面,对中部山区生态补偿的基本原则、范围对象、目标和补偿措施等内容进行了规定,初步建立起省与市县共同负担的生态补偿机制。生态补偿工作虽然取得一定进展,但是目前我省以及全国在生态补偿立法方面仍然滞后,主要原因是由于生态补偿立法是要解决宏观生态补偿问题,主要考虑生态系统服务受益地区对输出地区的补偿,重点解决区域之间生态环境保护责任和利益的公平性问题,这些区域性生态补偿涉及利益关系复杂。在生态系统服务功能价值评估、生态补偿标准核定等方面,目前还存在技术瓶颈。国家层面还没有形成系统、完整的生态补偿政策体系框架,建立生态补偿机制涉及体制、政策、法规、资金、技术等诸多方面,在生态补偿的基本原则、主要领域、补偿方式、补偿范围、补偿对象、补偿标准、资金来源、相关利益主体之间的权利义务、责任追究等问题还需要不断研究探索实践。2014年,我省已将《海南省生态补偿条例》列入省人大立法计划,将进一步完善生态补偿制度体系,为推进生态补偿机制建设、改善重要生态功能区、重要水源地和自然保护区生态环境质量等提供有力的法律依据。省财政厅也将对《海南省生态转移支付暂行办法》进行修改完善,充分考虑湖泊、水库、湿地、林木等相关因素,进一步加大市县特别是非重点生态功能区市县的生态补偿转移支付支持力度。在《海南省生态补偿条例》出台实施,生态补偿制度相对成熟的基础上,可以考虑进一步制定专门的旅游生态补偿办法,专门对旅游开发活动的生态补偿进行规范。
    二、关于加强管理实行有效监管评估机制的问题
    在旅游环境保护监督管理方面,今后我厅将强化源头监管和过程监控,严格执行环境影响评价制度和环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的“三同时”制度,把好旅游开发项目的环境影响评价关。加强旅游开发区规划的环境影响评价管理,严格控制规划区旅游开发强度,明确规划区内可开发资源的种类,确保旅游开发活动与环境资源承载能力相协调,并监督规划编制者对旅游资源评价的客观真实性。加强旅游环境保护日常监督管理,开展旅游环境保护执法检查活动,严肃查处违法违规旅游开发建设项目,坚决取缔自然保护区、饮用水源保护区及风景名胜区内的违法开发活动。在建立旅游项目评估机制方面,我厅将会同旅游主管部门,适时开展研究工作,制订评估指标体系、评估标准、评估方法及管理办法,逐步建立旅游资源评估制度,将旅游项目的可持续发展及动态建设状况纳入综合性项目评估标准中,使项目评估与今后的补偿更加科学、合理。
    三、关于完善地方政府政绩考核体系的问题
    我省已将生态环境保护列入对市县政府的政绩考核体系,出台了《海南省市县经济社会发展主要指标考核暂行办法》,每年对市县政府进行考核。目前,省统计局正在研究修改《海南省市县经济社会发展主要指标考核暂行办法》,对中部山区市县经济社会发展考核将弱化经济指标考核,强化生态环境指标考核,不再考核GDP及相关经济指标,增加生态环境指标的分值比重等。另外,我厅将积极协调财政部门,探索实行省级生态补偿财政转移支付增减与市县生态环境质量状况挂钩的奖惩制度。在以上工作的基础上,下一步也可以考虑研究建立将旅游开发区的生态环境保护以及生态功能的保持与奖惩紧密挂钩的制度,保证旅游开发者、经营者及地方政府在旅游开发中做到自觉保护环境,合理利用资源。
    四、关于倡导理论研究与实践,推进其他方面的生态补偿工作进一步开展的问题
    近几年来,我厅组织开展了一系列有关生态补偿机制专题研究,完成了《海南中部山区生态补偿机制建设可行性研究》、《海南省生态补偿机制框架设计》和《海南省生态补偿机制建设研究报告》等研究成果,完成了《海南生态补偿立法研究报告框架》等专题研究报告,为建立生态补偿制度和完善生态补偿立法打下了良好的基础,同时为开展生态补尝试点创造了有利条件。目前,我省昌江、五指山、保亭等市县已陆续开展民生性直接生态补尝试点,每年从县财政预算中安排生态补偿资金,对重点生态公益林区内的试点乡村居民给予补偿,使为保护环境而丧失发展机会的居民直接得到受益。尽管我们多年来在生态补偿机制建设的理论和实践方面积极地开展了一些工作,但是正如你们在建议中反映的情况,我国在生态补偿机制建设方面尚处于探索阶段,生态补偿机制尚不健全,从国家到地方都缺乏完善的法律制度。目前,生态补偿政策主要是以政府为主导,生态补偿资金的主要来源是政府财政资金,补偿方式单一,补偿标准较低,主要采取行政手段,缺乏市场调节的灵活性。尤其是引进市场机制方面,根据“谁受益、谁补偿”的原则,目前对“受益”进行评价计量核算存在技术瓶颈,这些问题比较复杂,距进入实施操作阶段要求尚有很多实际困难,需要进一步探索研究才能逐步解决。我们将再接再厉,继续开展生态补偿的理论研究,更加注重理论与实践相结合,尽快建立完整的、长效的生态补偿机制,不断扩大生态补偿的范围和方式,确保我省生态环境质量始终保持全国先进水平,实现我省“绿色崛起”的战略目标。
    感谢您委对生态补偿机制建设工作的关心和支持。
   
    附:委员征询意见表
   
   
   
    海南省国土环境资源厅
    2014年8月11日