琼卫医函[2013]120号
对政协海南省第六届委员会
第一次会议第0127号提案的答复（C）
民建海南省委员会：
贵委提出的“关于发展海南航空医疗运输产业的建议”的提案已收悉，现答复如下：
感谢贵委对发展海南航空医疗运输产业的关心和支持。首先，提案里描述的“航空医疗运输产业”，对卫生系统来说实质上主要涉及的是航空紧急医疗救援产业。其次是建设好海南航空紧急救援体系，是发展海南航空紧急医疗救援产业的前提和基础。只有先把海南的航空紧急救援体系给建设好了，再发展海南航空紧急医疗救援产业才能取得明显成效。
一、航空紧急救援产业的概念
航空紧急救援，是指在应对重大突发公共事件以及救治急重疑难病人时，凭借其快速高效、灵便多用、受地理空间限制少等优势，将被救助者的伤害降到最低程度的一种公益行为。而航空紧急医疗救援指的是在紧急情况下使用医疗救援航天器，紧急转运地面急救车不能及时和安全运送的危重病患，以及地面急救车无法完成的医疗救护和运送。
二、航空紧急救援体系的作用
航空紧急救援涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等四类突发事件的处置与救援，涉及预防、监测、监控、应急处置、恢复重建等全过程的各个环节。突发事件一旦发生，损毁了交通设施，通用航空是最好、有时候也是唯一的救助工具。全球每年各类意外事故致死者达350万人，相当于每10秒钟就有一人死于非命。第一死亡高峰期发生在事故发生后的60分钟内，在这期间的死亡人数占总数的50%，这50%中又有80%死于救护车到达之前，20%死于转运过程中。如果建有比较完善的社会化通用航空紧急救援体系，不仅可以降低政府的救援成本，而且还可以提高救援效率，减少人员伤亡和财产损失。航空紧急救援是通用航空的重要组成部分，是民航业不可或缺的重要内容。
三、我国航空紧急救援体系的现状
航空紧急救援产业经历了半个世纪的发展历程，欧美发达国家，以及我国周边的俄罗斯、韩国和日本，还有中国香港都已经建立了各具特色的国家或地区航空救援体系，形成了规模化、常态化的网络救援体系，成为发达国家继金融、保险、电信之后的第四大产业。而我国通用航空紧急救援产业已经历了让人们热血沸腾、一哄而上、受挫失败、无可奈何、各自为战、冷静思考等多个阶段，再加上部分单位和个人借通用航空项目圈地、圈钱更增加了这一项目的难度。通用航空救援是一项投入大、周期长、前期效益不明显且带有一定公益性的项目，需要政府大力支持并予以资金投入。
目前中国的航空紧急救援不是落后而是几乎空白，航空紧急救援体系建设存在着不全面、不协调、预警能力低，制度和机制建设不完善，政府对航空医疗救援的重要性认识有欠缺，在突发公共事件中职能缺位，救援功能缺失的严重问题。国务院在制定“十二五”规划时,已把航空紧急医疗救援项目纳入国家航空应急救援体系建设规划当中。但目前国内尚未建立起正规的航空急救医疗管理体系、行业标准和医生准入制度。我国的航空紧急医疗救援产业与发达国家的差距甚远，与我国国土面积相当的美国目前大约有100多家空中救护车运营商在从事空中医疗转诊服务。而我国只拥有2架永久改装的医疗专机，无法满足国内航空紧急医疗救援产业的发展需求。而作为国际旅游岛和中国最大经济特区的我省在航空医疗救护方面更是空白，发展海南航空紧急医疗救援产业是燃眉之急，已势在必行。
四、国家应急救援体系的组成
国家的应急救援主要由政府救援体系、社会应急救援体系和民间志愿者组织组成。国家应急救援中心统领全国应急救援产业的规划和布局。政府是国家救援体系的主体，负责应对重大公共突发事件，为公民提供最基本的公共安全服务和保障。社会应急救援体系是国家救援体系的重要组成部分，它是由救援产业企业采取市场化运作、产业化发展的商业模式，凝聚社会资本、协调社会资源而建立的与网络医院、商业保险有机衔接的社会化应急救援服务体系，主要负责应对日常频发的小规模事故灾难，通过保险向社会提供不同类型的救援产品，满足社会不同层次对应急救援的需求，打造出“遇险救援→院前救助→资金垫付→院中治疗→事后理赔结算”的生命救援快速反应绿色通道。民间志愿者组织是国家救援体系的补充，在政府的授权下，主要负责公益捐赠、组织志愿者协助政府抢险救灾等公益活动，作为政府救援的有益补充。建立以政府为主导，企业为载体，航空救援服务为核心，市场为导向，公益性与商业化相结合，产业化发展的体制和机制。航空应急救援又是应急救援的重中之重，能起到牵一发动全身的作用。
航空应急救援体系是国家应急救援体系的重要组成部分，航空应急救援体系建设是一个庞大复杂的系统工程，涉及的部门、行业和领域众多。建设海南航空紧急救援体系是建设国际旅游岛的迫切需要；是构建和谐海南、应对自然灾害和各类突发事件的需要；是发展高科技产业和拉动经济发展的需要；是一件利国利民、功在千秋的大事。
五、航空紧急救援体系的建设原则
航空紧急救援体系的建设必须按照“统筹规划、市场主导、整合资源、突出重点、分期实施、全面提升”的方针，以提高通用航空应急救援的整体服务能力和水平为宗旨，构建布局合理、反应及时、运转高效、与政府应急救援体系和其他运输方式紧密衔接的通用航空应急救援网络，在政府财力有限的情况下充分调动社会力量，凝聚社会资本，协调各方救援资源，采取市场化运作、产业化发展的模式，建立社会化的通用航空紧急救援服务机构。
六、航空紧急医疗救援产业化发展之路
航空紧急医疗救援产业是资金、技术、人才密集型产业。发展海南航空紧急医疗救援产业，必须以政府为主导、企业为载体、空救为核心、市场为导向，走公益性与商业性相结合，空中救援产业化发展的路子。走产业化发展之路能带动相关行业的发展，促进经济的增长，降低政府负担，完善和补充政府职能，缩小与港台和世界发达国家、地区的差距。建立一个覆盖全省、辐射全国乃至跨国的航空紧急医疗救援体系，初步估算需要投入40亿元的资金和10年左右的建设周期，在全省范围内建设四大航空紧急救援基地和航空紧急救援人才培训基地，建立数十个大中小型直升机救援起降点以及上百个无人值守的临时起降点，配备几十架救援直升机、配套的通信导航设施及数百人的专业团队。
（一） 航空紧急医疗救援产业发展模式
发展航空紧急医疗救援产业最普遍的有三种模式：一是政府出资成立航空队，公益性强且覆盖面广，但政府财政支出大、负担重；二是政府购买航空救援服务，这有助于政府和通航企业发挥各自优势，在市场经济条件下可达到互惠互利；三是纯商业运作模式，这可以更好地满足航空救援的需要，但运营企业独立购买航空器，经济压力大。面对多种模式的选择，在产业发展的初期，通航业内人士都在“摸着石头过河”。目前要实现产业化最重要的障碍不是政策，而是航空医疗救援专业人才极其稀少。
（二）航空紧急医疗救援的优劣势
航空紧急医疗救援整合了航空学、急救医学、医疗调度指挥系统、陆地急救转运系统的专业精华，具有快速、高效、覆盖范围广的优势，对从事这项事业的机构和人员都有着极其严格的要求，从事航空医疗救援的医务人员应首先具备良好的体能和高空适应能力，精通基础生命支持、进一步生命支持、创伤生命支持、儿科生命支持技术，掌握高空医疗的规律与特点，保障在各种特殊状态下都能对搭乘急救直升机的伤病员实施正确、不间断的急救措施。
航空与医疗是两项绝对专业的业务，如何将它们用软界面有机相结合是关键。航空医疗救援产业是一个庞大而复杂的专业系统工程，不是航空和医疗的简单叠加，不能拿急救室里的设备搬上了飞机就称为医疗救援专机。若航空和医疗救援结合得不佳，就像在兜里藏着响尾蛇一样危险，轻则使病患伤病加重，重则机毁人亡。当病患由地面转至空中，随着外界环境的变化，空中医疗服务的各类危险因素也随之显现。在物理方面，大气压的降低会造成生理上缺氧甚至窒息，病人手脚周边的血管将随压强降低而扩张和膨胀，血压继而迅速下降；在心理方面，病人、家属、医护人员在飞机上都会有心理负担，偶有不能顺利开展工作的情况；在病理方面，并非所有的病患都适合进行航空医疗救护，如胸部外伤的病人患有气胸，转送中大气压降低会使其转变为压力性气胸，若未进行专业的处置将会有巨大危险；在药理方面，气压降低或强光的影响会对药物产生不良反应，如应用于高血压治疗的硝普钠，有保存及使用时必须避光的要求，但在高空并无遮蔽，强光照射的情况下会影响治疗效果；在人员方面，随机工作人员需要懂得医疗及航空两方面的专业知识，并拥有适宜机上工作的身体状况。由此可见，任何一方面因素出现差错都会对专业的航空紧急医疗救援造成影响。
（三）海南航空紧急医疗救援基地队伍建设
建议由省发改委牵头，联合省民政厅、省交通厅、省民航办、省卫生厅和军队等相关部门共同制定《海南省航空紧急救援体系建设总体规划》，并列入财政规划项目。省卫生厅主要负责组织实施“海南省航空紧急医疗救援体系建设”子项目内容，建立以海口美兰机场、三亚凤凰机场、琼海博鳌机场（民航局已批准建设）和儋州西部机场（市重点项目，省“十二五”规划，“十二五”末前完成前期工作）为基础的四大航空紧急医疗救援基地，每个基地进驻2－3架救援飞机；在四大基地分别设立一支专业的航空医疗救援分队，组建专业的航空紧急医疗救护队伍，保障30分钟内100%覆盖全省东西南北四个区域，45分钟内覆盖我省中部区域。
（四）海南航空紧急医疗救援人才培训基地建设
我国第一个“航空紧急救援专项人才培训基地”落户河南安阳后，国家计划逐步在全国范围内建设850个符合国际标准的航空紧急救援人才基地，加快航空紧急救援体系的建设。我们参考国家的计划安排，建议按照国际标准在海口美兰机场、三亚凤凰机场、琼海博鳌机场和儋州西部机场四个航空紧急医疗救援基地，建设海南航空紧急医疗救援人才培训基地，每年计划招收培训学员312名，其中直升机飞行员96名、航空机械师60名、救援抢险人员36名、医疗救护人员120名，经过培训考核合格后进入全省四大航空紧急医疗救援基地承担航空紧急医疗救援任务。
（五）急救网络航空医疗救援培训项目建设
航空紧急医疗救援人才培训基地建成后，启动全省急救网络航空医疗救援培训项目，采用地空对接模式对救援队伍进行培训，争取在最短的时间内以最快的速度全面提升我省的航空紧急医疗救援能力。急救网络航空医疗救援培训项目内容主要包括成立航空医学急救专家委员会，研究先进国家的航空紧急医疗救援管理模式，探讨适合国情和符合省情的航空紧急医疗救援运作模式；引进国际规范的航空紧急医疗救援管理课程和专业技术课程；制定海南急救网络航空医疗救援管理制度、医疗急救规范、医生准入制度；为今后在海南开展常态化、规范化、产业化的航空紧急医疗救援服务奠定坚实的基础；为国家卫生计生委等相关部门在全国范围内建立统一的航空紧急医疗救援管理体系、制定航空紧急医疗救援从业人员准入标准和临床技术规范提供参考依据。
（六）救援直升机坪的建设
直升机场分为地面直升机场、高架直升机场和直升机甲板三类。如今建立一个直升机场仅需300－400万元，我厅同意在全省各市县急救医疗机构建筑物顶层或周围区域建设30个左右的起降点（停车坪）以及100个左右的无人值守的临时起降点。但目前政府方面对救援直升机起降点还没有整体网络规划和布局，建议走访各市、县（区）尽快制作直升机起降点地图。建设直升机坪值得注意的问题是：高架直升机坪如果用RC钢筋混凝土灌制，重量高达数百吨，不但增加高楼载重，造成顶楼太重，地震时容易发生危险，而且2－3年后坪面都会裂开，油漆剥落，十分难看。因此在设计时最好采用钢结构铝合金防震甲板，不但质轻（重量是RC的十分之一），反腐蚀，耐用六十年以上，可适度降低直升机起降时的噪音，且大楼不会有震动，机坪安全、新颖、美观、现代化。
（七）低空域急救绿化通道急需开放
目前，我国低空域（1000米以下空域）仍未开放，而且申请开放审批流程复杂，这对航空紧急医疗救援产业的发展有一定的影响，因为这是人命关天的事情。我厅有望与空军和民航总局协调一致并达成共识，缩短航空紧急医疗救援飞行航线的审批流程和时间，开放低空急救绿色通道，快速起飞，执行航空紧急医疗救援任务。
（八）航空紧急医疗救援费用的解决办法
航空紧急医疗救援费用高昂，既要依靠政府，还要依靠商业运作，积极探索社会化航空医疗救援市场运作。根据民航局、财政部关于印发《通用航空发展专项资金管理暂行办法》的通知（民航发〔2012〕111号）规定，用于医疗救护和应急救援等通航飞行作业的飞机都可以获得财政补贴，按规定，通航发展专项资金可以对应急救援作业每小时最高补贴7.8万元，这是国家出台的首个对通航产业的专项补贴政策。目前直升机救援在技术上已没有太大问题，最大制约因素是直升机的数量，且每小时3万元左右的巨额费用，让普通市民难以承担，这是制约航空紧急医疗救援产业发展的最大问题。如果一个城市只要有十万人购买了航空救援意外险，每人每年支付数百元，就足以支撑这座城市覆盖1－2架救援直升机。因此，利用“人人为我，我为人人”的大数法则，采取商业保险的合作方式解决航空医疗救援的费用问题，有利于航空紧急医疗救援产业的发展。目前海南还没有设计出此类直升机救援险，建议有关部门抓紧设计直升机救援险，今后救援时发生的费用就可由保险公司来承担。在此，我厅同意贵委提出的关于对保险公司的部分高端险种、特别是针对航空紧急医疗救援等满足国民身体健康需要的险种给予财政补贴的建议，使更多普通阶层的人群受益。
（九）航空紧急医疗救援市场的启动和运营
目前，海南航空紧急医疗救援市场虽然巨大，但是要想撬动航空紧急医疗救援市场这块蛋糕，快速形成航空紧急医疗救援能力，至少需要投入40亿元的资金。我厅同意贵委提出的关于国家及海南地方政府出台优惠政策支持有条件的航运企业发展航空紧急医疗救援产业的建议，吸引民间投资，解决企业发展的融资难题和进一步加大发展航空紧急医疗救援产业企业的财税支持力度，包括税费返还。我厅认为，发展海南航空紧急医疗救援产业不仅仅限于资金的难题，关键是如何撬动市场形成良性循环的产业链，走出一条高起点、统筹、有序、可持续发展的具有中国特色、适合海南省情的航空紧急医疗救援产业化之路。
海南省卫生厅
2013年8月23日
联系单位、联系人：海南省卫生厅医政处
廖敬乐
联系电话：0898-65388330 手机：18808911342
抄送：省政协提案委员会、省政府督查室