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案  由: 关于进一步培育与发展我省政府与社会组织良好互动关系的建议
提 案 者:
     政府机构的精简与职能转变和“小政府、大社会”目标模式的确立,使得政府与社会的关系面临深刻的变化和调整,各类社会组织的功能面临新的分化和合理定位。培育和发展政府与社会组织的良好互动关系,对于推进政府职能转变,优化配置社会资源,维护社会经济秩序和不同利益群体的合法权益,完善社会化服务功能等,具有十分重要的作用。
    我省的社会组织有较快发展,据统计,自2005年以来,以年均16.67%的速度增长,截至2010年底,我省共登记各类社会组织3000多个,其中,社会团体1706个,民办非企业单位1289个,基金会20多个。全省每万人约拥有社会组织3.5个。作为最年轻省份,我省的社会组织发展较晚,政府与社会组织的关系构筑还存在着一些问题:
    一、法律法规不完善。在社会组织的法制领域,缺乏具有针对性和操作性的法规。如:有关社会组织年检制度的规定,管理条例只规定登记管理机关对社会组织实行年度检查,业务主管部门负责年度的初审。但年检的内容、操作程序等并无立法规定,对于违反年检制度的处罚和违法的法律责任均未作明确的规定。对各种行业协会、专业性社团、学术性社团、联合性社团以及志愿者工作等不同类型的社会组织进行规范的多数只是一些行业的规定和条例,缺乏具体的法律规定。
    二、干预过强或监管不力。现行体制对社会组织采取双重管理,要求社会组织既要有业务主管单位又要有行政挂靠部门,偏于约束和管制,促进和引导的功能体现不充分。这种管理模式一方面会使行政权力渗透到社会组织之中,使社会组织缺乏应有的独立性;还会增加政府主管部门的负担,不利于政府职能的转变。有的社会组织与政府职能部门关系过于密切,法人自主性不强,群众代表性不够,造成政府部门对一些社会组织的行政干预过大,使其成为“二级政府”。另一方面,多头管理,不但职能交叉,也带来衔接上的空白。伴随市场和社会发展而新产生的很大一部分社会组织因为很难找到主管部门,转而采取工商注册,公共事业发展空间狭小;还有些社会组织不注册登记,处于地下状态,致使现行法规不能对其有效约束和监督。另一方面,我省还未建立起独立的第三方评估和社会监督体系,当前对社会组织的监管采取一元化的政府监管模式,而政府现行体制对社会组织的管理采取的是预审制,登记注册时较为严格,登记以后监管力度较弱,这种制度设计直接导致了社会组织良莠并存,一些社会组织内部组织结构、管理体制、决策程序、财务制度都不健全,财务混乱、经费短缺现象严重。
    三、支持性的公共资金不足。社会组织只有获得包括资金、社会合作与认同等一定资源,才能维持自身的运作,满足自身发展的需要。政府资助和减免税待遇是社会组织开展公益活动是重要资源之一。就目前来讲,我省大多数社会组织的经营能力较弱,来自政府的各种公共资金也非常有限。除极少数政府重点支持的社会组织以外,绝大多数社会组织没有渠道获得来自政府的公共资金。同时,由于公益事业的税收优惠制度尚未得到落实,绝大多数社会组织得不到相应的减免税待遇。
    因此,我们建议:
    一、完善法律法规体系。规范和完善必要的法律监管体系,陆续出台一批依据科学分类形成的、体现分类监管原则和专业性的专项法规,其中包括修订完善现行的社会团体和民办非企业单位两个主要条例,颁布关于行业协会、农村专业技术协会、慈善组织、公益医疗机构、公益教育机构等专业性强的社会组织的专项管理条例,逐步完善社会组织法律体系,实现政府对社会组织由行政管理向依法管理的转变。
    二、改革双重管理体制。“双重管理”在某种程度上是“双重难管”。一方面,社会组织主管单位难以平衡和履行管理职责、程度和方式,容易走向无为放纵或积极干预两个极端;另一方面,民政部门作为社会组织的登记管理机关,在对社会组织依法实施管理时,普遍面临着权力有限、力量薄弱等问题。广东省明确从2012年7月1日起,除特别规定、特殊领域外,将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位,社会组织直接向民政部门申请成立。我们也可以借鉴参考,突破“双重许可”的管理体制。同时规定某特定类型和达到一定规模的社会组织必须进行登记,社会组织自愿登记并予以税收优惠政策。这样,既有利于对社会组织的有效弹性管理,也有利于充分发挥社会组织的自主性和积极性。
    三、建立和完善社会组织的监督机制。一是创新政府监管机制,实行跨部门联合执法监管,协调民政、工商、审计、监察等部门,联合行业协会,形成综合监管机制。二是要逐步建立政府管理、社会监督和民间组织自律相结合的多元社会调控格局。用法律规范的形式确立社会组织的运作机制,强制性要求社会组织运作的透明度、公开化,并以此为基础建立社会组织与社会公众之间的信任关系。同时还应建立公益举报和回应系统,对关于社会组织的举报作出迅速有效的反应。
    四、建立联系沟通平台。社会组织在社会结构转型和市场经济中发挥着社会和经济功能,能够将社会、市场各方面发展变化的信息及时传输给政府,使政府获得充足的制定政策的依据;又能将国家的政策、规章制度传输给经济主体,对其行为进行指导、规范、认证,并提供各种咨询服务。应建立社会组织与政府常态联系平台,在制定政策、进行重大决策时,听取社会组织的建议意见;在党代会、人大、政协中增加社会组织代表。
    五、建立适应社会组织健康发展的财力和政策保障体系。社会组织自身具有不营利性,资金来源往往较为缺乏。经费方面,政府应在政府采购、项目扶持等方面对社会组织进行支持。建议出台相应政策,将政府向社会组织购买服务纳入公共预算,政府可在总结扶贫开发、社区养老服务等领域政府采购公共服务的已有作法基础上,通过公开招投标的方式对环境保护、扶贫开发、初级卫生、基础教育、社区服务、慈善救助等领域的一系列公共服务进行基于市场机制的政府采购,也可选择比较成熟的公益服务组织进行政府委托。社会组织通过接受政府委托或参与政府采购,加入政府公共服务体系,拓展公共服务的空间并提高其效率,同时形成与政府助力互补、合作互动、共同发展的关系。
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
    2012-05-28
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
民政厅
2012年8月31日
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关于对政协海南省第五届委员会第五次会议第0021号提案的答复(B)
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