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案  由: 关于加快海南城镇化进程,促进国际旅游岛建设的建议
提 案 者:
    从世界城镇化发展进程看,城镇化是与工业化程度呈正比的,工业化程度越高城镇化比例也就越高。海南建省晚,工业化起点低,因保护生态环境的需要,走工业化带动城镇化的道路不可取。海南的中心城市少,只有海口和三亚,靠乡村人口向中心城市集聚实现城镇化,就业、交通、教育、医疗压力太大,也不宜作为主要途径。建议依靠国家给国际旅游岛的政策,结合海南实际,走“就地城镇化”的道路,具体包括两方面:
    (一)风景区的就地城镇化
    基本的思路是,对现有风景区周边土地及村民生产、生活活动做一个详细的调查,以风景区区划为中心设立由市县直管的行政区域,在保留可耕种农田的基础上,将该区域内其他土地以形式多样的方式盘活开发,鼓励当地村民开设各种形式的农家乐、乡村旅游及商贸市场等商业活动(例如,根据《海南省人民政府关于进一步加强村镇规划建设管理工作的通知》的要求,支持和鼓励有条件的农村集体经济组织和村民以土地入股方式有序地进行农家乐、餐馆、家庭旅馆等旅游项目开发)。对于新开发的风景区或原风景区内新开发的旅游项目,还可以要求其安置部分被征地的村民就业。同时,按照城镇统一规划的要求在风景区已有的公共配套设施的基础上全面建设和完善该区域及纳入城镇化的周边村庄和居民点的公共配套设施,使当地村民可以在不转化户籍身份的情况下享有城镇居民的生活境况,既可以妥善解决失地村民的生活问题,也可以改善其他村民生活和生产方式,逐步实现风景区周边乡村的就地城镇化。
    (二)鼓励城市居民向乡村流动
    可以尝试两个试点。一是适当放宽农村宅基地的自由流转试点,对于宅基地的自由流转没有必要谈虎色变,虽然近一年以来从国家到各省及我省各市县都在严厉查处小产权等非法建设行为,但从长远看,宅基地的自由流转必然趋势,只是目前还没有一个相对合理的管理制度。所以,我省可以借助国际旅游岛这一国家战略,率先探求宅基地自由流转制度,在全省宅基地确权发证的基础上,适当放宽农村宅基地的自由流转。这样一来,除了为项目建设提供用地外,也将进一步释放出当地经济发展的动力(比如当地村民通过宅基地转让、抵押等获得资源,从而有助于村民搞副业,激活市场要素);再一个效果,就是直接规范了农民宅基地的使用方式,也为建设用地腾挪更多的空间,两者相辅相成,吸引城市居民到乡村投资、消费和居住。对此,我省土地及住建部门已经认识到这些问题,并逐步探索相关解决方案。
    二是借鉴美国城镇化经验,利用“农村集体经济组织和村民利用集体建设用地自主开发旅游项目试点”(意见第二十八条)的政策,发展热带庄园经济的试点。目前,国内各省都有比较成熟的庄园经济模式和试点,以广东为例,较大的庄园有100多家,主要分为三个类型,包括观光型庄园;集商贸、种养业、加工业、旅游农业于一体的开发型庄园及在原有家庭联户承包责任制基础上,以股份合作制或“公司十农户”形式联合组建的庄园。我省可以根据不同地域的地理环境特性分别选择不同类型的庄园经济,吸引城市居民到乡村投资、消费和居住。
    随着城市居民生活节奏的加快,越来越多的人愿意到乡村实地体验一下浓郁的乡土风情和纯真的大自然环境,放松身心。有了这样的需求,就应该开发出相应的产品和服务供应,庄园经济应运而生,不仅可以满足这种市场需求,同时还改变了现有的农村村民生产、生活的模式,在提高农村收入的同时,还可以促进城乡居民的相互交流,为加快城镇化建设、实现城乡一体化奠定基础。
   
   
   
   
   
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
    2011-04-29
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
住建厅
2011年7月25日
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关于加快海南城镇化进程,促进国际旅游岛建设的建议

    B
    海南省住房和城乡建设厅
    对省政协五届四次会议第0017号提案的答复
   
    陈文锋委员:
    您提出《关于加快海南城镇化进程、促进国际旅游岛建设的建议》收悉。感谢您对我省城镇化发展的关心和支持!经研究,现答复如下:
    一、近年来推进海南特色城镇化发展情况
    (一)大力推进城镇进程、促进海南经济社会发展。
    一是以规划为指导,科学推进城镇化和区域协调发展。自2006年以来,我省先后组织编制并实施《海南省城镇体系规划》、《海南城乡总体规划》、《海南省社会主义新农村建设总体规划》和《海南省城乡经济社会发展一体化总体规划》等省域规划,这些规划对全省产业分工布局、基础设施建设、社会事业发展和生态环境保护等土地资源和空间资源进行统筹,为推动我省城镇化和区域经济社会协调发展的提供了科学的规划指导。二是积极发展旅游业、房地产业等第三产业,增强城镇化发展动力。近年来,我省在省域规划的指导下,利用得天独厚的环境优势及资源特点,大力推动旅游业、房地产业等第三产业发展,对推动我省经济社会发展起到了关键性作用,城镇面貌焕然一新,公共服务设施和基础设施建设不断完善,城镇建设质量水平不断提高;三是坚持生态环境优先原则,实现环境保护与城镇发展共赢。在城镇化进程过程中加强对森林、海洋等生态环境的保护,并不断加大城镇垃圾填埋场和污水处理厂等环保设施建设工作力度,实现环境保护与城镇发展共赢,在城市化推进过程中生态环境继续保持全国领先水平。近几年,我省城镇化水平基本上是平均每年增长1个百分点,到2010年,海南城镇化水平已经达到50%,其中2009年我省城镇化水平为49.2%,高于全国46.6%的平均水平。
    (二)积极加强海南特色城镇化研究。一直以来,我厅都在加强海南特色城镇道路研究,2011年3月23日,省城乡规划委员会审议通过了由我厅牵头组织编制《海南城乡经济社会发展一体化总体规划》,提出在建设国际旅游岛的战略框架下,按照以旅游业为龙头的现代产业体系发展要求,走“小集中、大分散”的城镇化道路。一是以海口、三亚、琼海—博鳌、儋州—洋浦核心城市作为支撑国际旅游岛建设的空间枢纽;二是结合景区建设和文明生态村建设,因地制宜培育量大面广的乡村居民点,支撑旅游业发展需要,服务城乡居民;三是完善旅游区功能配套,将旅游区发展成为现代城乡体系的重要组成部分,推动海南国际旅游岛建设和城镇化发展。
    (三)按照“大区小镇”的模式促进风景区与周边的融合。近年来,我厅会同省旅游委等相关部门积极探索“大区小镇”的发展模式,结合我省旅游景区等优势资源,探索把大景区的文化向附近小镇延伸,将过去行政性、居住性小镇升级改造为经营性、旅游性的小镇。一方面解决观光景区目前休闲度假功能及相关配套不足问题,一方面又可以使旅游开发惠及当地老百姓,实现旅游的富民目的,并已在南山、猴岛、博鳌等一批景区开始尝试这一新模式,如在南山二期的规划中,专门在景区大门规划了南山文化小镇,景区在带动当地农户创收的同时,文化小镇同时丰富了景区的文化内涵。
    二、下一步工作打算
    提案中提出的“就地城镇化”道路符合海南实际和长远发展要求,具有很强的针对性,对推动我省城镇进程、促进海南国际旅游岛建设具有很好的宏观指导作用。结合你建议我们将进一步做好以下工作:
    (一)以风景区建设带动周边城镇化发展。旅游业是海南城镇化的核心动力,海南国际旅游岛建设更是促进了旅游资源的开发和旅游景区的发展。我们将加强旅游区建设,创造就业岗位,吸纳当地居民在旅游区工作,一方面结合旅游景区的发展业完善周边的基础设施条件(含市政基础设施和公共服务设施),提升周边村庄和居民点的建设水平,为城镇化向更高的水平发展打下了基础;另一方面探索创新土地及相应的体制机制,鼓励当地村民开始各类方式的农家乐和乡村旅游,同时规定风景区的企业须解决部分附近村民的就业问题,提高居民生活水平,就地推动城镇化。
    (二)加快小城镇的发展建设。加强小城镇规划建设管理,健全小城镇规划建设管理机构,逐步提高小城镇规划建设水平,改善小城镇基础设施和公共配套设施水平,提高人居环境。结合各城镇的资源条件、地理区位和市场发展潜力,在全省选择一部分条件较好的城镇,将其划分为保护提升、开发建设、规划准备等多种开发建设类型,按照“全面动员、分类指导、分步实施”的方式进行建设,加大基础设施建设力度,引导农产品加工等产业发展。使小城镇成为就地吸引农村劳动力、推进城镇化发展的基地。
    (三)积极探索乡村旅游发展新模式。会同国土部门研究探索农村宅基地的自由流转,规范农村宅基地的使用方式,进一步释放当地经济发展的动力。同时农村结合海南国际旅游岛建设的要求,利用农村集体建设用地积极发展观光型农庄等乡村旅游,吸引城市居民到乡村投资和消费旅游。目前我省正在开展农村宅基地确权,在此基础上积极推进下一步积极探索城乡建设用地增减挂钩试点,有效促进集体建设用地的开发利用。
    对于提案中所提出的风景区的就地城镇化和鼓励城市居民向乡村流动等意见及建议,我们推进我省十二五城镇化发展政策中加以参考、借鉴,以提高我省城镇化质量和水平,为加快城镇化建设、实现城乡一体化奠定基础。
   
    感谢您对我省城镇化进段的关心和支持!
   
    联系人:赵文川
   
    电 话:65361225 13322006072
   
   
   
    二〇一一年七月二十五日