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案  由: 关于施行政府会计制度的前期准备工作的建议
提 案 者:
    随着我国经济政策的调整,全球经济一体化的发展,现行的预算会计制度越来越显示它的不足之处,主要表现在:信息失真,信息质量不高,已不足于满足我国公共财政管理的需要。为了满足社会主义市场经济要求和国际惯例,满足不同层次会计信息使用者的要求,加快我国会计国际化的进程,近年来,主管部门提出了实行政府会计制度的设想,现正致力于研究建立一套与我国市场经济相适应的政府会计新体系。
    为了能顺利的推行政府会计,做好新旧制度的衔接,必需做好相关的前期准备工作,我会建议
    一、对预算会计制度下失真数据的整理
    会计核算是会计工作中的核心和重点,实行政府会计核算,首要任务是建立会计信息数据初始化,把预算会计制度下的信息数据准确、真实、完整地过渡到政府会计核算中,但现行制度下编制的财务报告所反映的会计信息缺乏真实的可靠性。如某一事业单位,其他应收款中有360万元的预付工程款,工程竣工交付使用都快十年了,因预算经费紧张,结余不足,至今仍无法办理结转手续;有441万元借给下属单位的扶持资金,但下属单位早已撤消。固定资产也存在同样的问题,由于报废固定资产手续多,管理人员不够重视等原因,致使一些早已超过使用年限又没有使用价值的固定资产一直列示在资产负债表上。也有大量的负债虚列在资产负债表上,如该单位的借入款项中,有320万为海南建省前跟原广东省政府借入的周转资金,有178万元的应缴财政专户款未及时上缴,按规定,实行了收支两条线管理该帐户年终应没余额。这种不真实的数据还反映在其他很多的会计科目。因此,在实行政府会计制度前,加大整理、清理的力度,确保真实地反映政府及政府单位的资产、负债和净资产的信息,予保证真实的初始化数据,把预算会计核算模式顺利过渡到政府会计核算模式。
    二、信息管理系统的建设
    信息管理系统是实行政府会计的重要组成部分,也是国外政府会计的通行做法,具备完善的管理系统作为政府会计的技术支撑力量,有利于提高会计工作效能、提高会计信息质量,也有利于会计信息及时、准确、完整的传递。近年来,我国经过金政工程的开发、收支两条线管理、国库集中收付制等一系列的财政改革,奠定了一定的基础。但是,目前系统软件的开发“各自为政”,收付系统相互独立,因此,实行政府会计制度前,尽可能地整合现有的系统资源,改进、完善信息传输系统的建设,开设对外查询网页,实现会计信息资源的共享,让政府、政府实体单位、审计部门、监督部门、社会群众均可通过互联网,随时查看、了解、掌握财政资金的流向、流量等资金动态及绩效,进一步提高政府运行效率,增加财政透明度。
    三、做好相关的协调工作
    实行政府会计制度后,财政资金的管理、运行、核算的模式都区别于传统的预算会计管理方式,单位的财权将进一步地缩小,必然会影响到某些部门的局部利益,对改革采取消极的态度、甚至阻碍改革的发展。实施改革前,我们必需要做好相关的协调工作。首先是做好各级党委和政府的协调工作,争取各级党委和政府的支持。其次,是协调好单位负责人及干部职工的工作,使单位负责人在改革中起带头领导的作用,让干部职工拥护改革,从思想形成共识:实行政府会计的目的是为了建立完整统一的公共财政,增强政府的宏观调控能力,增加财政透明度,事关我国经济和社会发展的大局。
    四、以人为本,提升政府会计队伍整体素质
    政府会计是一门新科学,会计主体、会计对象、会计准则、会计体系都区别于传统的预算会计,而会计人员的专业水平、职业道德水平又直接影响着会计信息的真实性,因此,建立一支爱岗敬业、廉洁自律、坚持准则、具有较高专业水平的强大队伍,是提高会计核算质量、顺利实行政府会计改革的保证。我们要做到有计划、有步骤地对会计人员、单位负责人及其他相关的会计人员进行上岗前的培训,选拔任用专业水平高、政治素质高强、职业道德优秀的会计人员,以适应会计制度新环境的需要。
    五、加强政府会计制度的宣传
    如何顺利地推行政府会计制,单靠发文件、开动员大会、装配系统软件,是无法将政府会计推向深入和保证质量的。从中央到地方,我们必须要让各有关部门、个人了解、掌握实行政府会计制度的基本精神,各级政府、财政部门、政府实体单位要组织好宣传政府会计的工作,积极利用电视讲座、报刊专题、宣传标语和其他各种途径广泛地宣传制政府会计的意义、目的、内容、措施,让单位领导、广大干部群众关注改革,让他们了解改革进程中存在的困难、问题和采取的对策,让他们懂得如何去配合改革,使政府会计家晓户喻,深入人心,对实行改革持客观公正的评价态度。
   
   
   
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
    2010-04-22
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
财政厅
2010年10月15日
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关于施行政府会计制度的前期准备工作的建议
关于对政协海南省第五届委员会
    第三次会议第0072号提案的答复
   
    民进海南省委员会:
    您提出的《关于施行政府会计改革制度的前期准备工作的建议》的提案收悉。
    2006年,我省会计集中核算改革与国库集中支付改革在全省范围内全面推行,这两项改革的有机结合取得了突出的成果,得到财政部的充分肯定,并提出我省是中国大陆境内推行政府会计改革试点的最佳地方,我省在充分调研和政策理论研究的基础上,2009年5月,本着“积极稳妥、先易后难、分步推进、首试必成”的原则,在海南省农业厅和海南医学院两家试点单位启动了政府会计改革试点工作,并取得了初步成效:通过建议预算会计和财务会计“二位一体”的政府会计体系,整合现行的行政单位会计制度、事业单位会计制度和国有建设单位会计制度,分步推进权责发生制,财务状况更加真实完整,为财政科学化决策提供可靠依据;通过计提折旧,真实反映了固定资产的实际价值;通过制度整合抵消不同账套间的往来款、坏账准备和应计利息,有效解决债权债务不实问题;合理划分债务期限,加强债务管理和风险防范;以会计期间权责的实际发生作为收入和费用的确认标准,全面反映可供支配资源;通过成本核算归集项目成本,公共产品和服务的真实成本得到准确反映。我们下一步将总结权责发生制改革试点的经验,适当调整改革的内容和方式,扩大改革范围,选择部分会计基础较好的市县推行试点,试编预算部门合并报表。争取财政部对海南改革试点工作的支持,把海南打造成为中国政府会计改革的重点试验基地。当然,政府会计改革试点过程中我们也遇到了诸多问题,包括历史遗留问题、政府会计制度建设问题、与试点单位的充分沟通与协调问题等。结合我省政府会计改革试点工作,根据贵党派提案的建议,现答复如下:
    一、关于预算会计制度下失真数据的整理问题
    提案反映的问题中,例如基建工程未及时办理竣工决算,因债务人撤销而导致呆账以及历史性债务的长期挂账等,均为历史遗留问题,我省国库支付局在日常工作中一直注重对资产和往来挂账的定期清理核查,如目前正在进行的省直单位基建会计账务检查和清理工作,即是通过对基建建账、报账手续、入账依据和账务处理规范性等问题的检查,力争解决基建账务处理和历史遗留问题。
    (一)由于单位经费不足无法结清尾款,导致相应手续不完备无法办理结转手续问题,建议加强单位预算管理和资金筹措能力,早日结清余款办理竣工决算并报增固定资产,以免出现账实不符的情况,我们也将协同预算单位清理长期遗留的基建账务问题,为政府会计改革的顺利开展奠定基础。
    (二)一些早已超过使用年限又没有使用价值的固定资产仍列示在账面上这种现象,一方面是由于单位未根据资产使用情况及时报减资产。固定资产管理涉及实物管理和会计资金核算管理的两个相互制约的方面,更多的体现在单位财务管理范畴,在实施集中核算体制下,部分单位过于依赖集中核算,而放松了资产实物管理这一财务职能的落实,需要委派会计与单位共同加强对资产的管理,及时核查资产使用情况;另一方面,按照现行的行政事业单位会计制度,对固定资产并不进行累计折旧处理,只是由单位报减,无法真实反映资产的价值,这也正是政府会计改革试点工作的重大突破之一。在政府会计改革试点阶段,对原有固定资产根据其使用年限和已使用时间,启用固定资产卡片账折旧功能,按照平均年限法算出各项资产的累积折旧,作为试点账套初始化调整数据,而对于启用试点账套后新增的固定资产则引入费用类和累计折旧科目,以确保准确真实反映固定资产的价值。
    (三)对于因债务人撤销而导致呆账的情况,建议单位申请相关机构审计鉴定,送交我厅做呆账处理意见后,交由主管会计及时处理;对于建省前的体制借款应经相关机构鉴定后依据我厅处理意见送交主管会计做账务处理;对于账户中应缴财政专户款未及时上缴问题,支付局各站主管会计已按照收支两条线管理规定,定期以财务建议书或者财务管理通知书等形式督促单位及时足额清缴。
    (四)对于资产管理问题,主要采取以下措施予以解决:一是制定资产处理管理办法。对资产处置实行按权限分级审批,简化了资产处置审批手续。根据《行政单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第35号)和《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第36号)后,2008年我省制定了《海南省省直行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》(琼财资[2008]123号)。按照资产分级别管理原则,省直行政事业单位资产处置审批按照“省级行政事业单位—省级主管部门—省财政厅”这一程序进行。为了简化资产处置审批手续,资产处置实行权限审批方法,单项或批量固定资产原值低于30万元的报主管部门审批,原值高于30万元(含)的,经主管部门审核同意后,报财政厅审批。其中,单项或批量资产原值高于1000万元或省财政厅认为应该报省政府审批的,由省财政厅审核同意后报省政府审批。省直行政事业单位占用、使用的房屋建筑物、国有土地使用权、车辆的处置,经省直行政事业单位主管部门审核后报省财政厅审批。二是实行资产管理和预算管理相结合,以存量控制增量,促使单位及时处置资产。2008年我省印发了《海南省省直行政事业单位国有资产配置管理暂行办法》(琼财资[2008]1153号)、《海南省省直行政单位国有资产配置标准》(琼财资[2009]1603号),将资产管理与预算管理相结合,新配置资产要结合存量资产来考虑,如果发现账面上存量资产达到规定的配置数量将不再配置新资产,公务车辆坚决执行有车辆空编才能购置。单位无法使用资产必须申报处置并核销账务后才能安排购置资金,解决单位资产配置不公问题,促使单位及时清理和处置达到使用年限或者已经毁损资产。三是开展资产清查和资产核实工作,加强了资产管理力度,一定程度上确保了单位资产账实相符。
    二、关于信息系统的建设问题
    我省以科学化、信息化促进财政管理,大力推进“金财工程”建设,自主研发了政府财政管理信息系统(GFMIS),率先在国内建成一体化支撑政府财政管理的“金财工程”应用系统平台,该系统的建设坚持了“统一领导、统一规划、统一技术标准、统一系统平台和统一组织实施”的“五统一”原则,由省级财政部门统一研发,全省通用。
    财政部门和预算单位的指标管理、计划管理、集中支付、政府采购、工资统发、会计核算、财务报告与决算等主要业务均在系统运行,实现了信息的贯通和汇总,大大提高了工作效率,避免了系统的重复建设,降低了运行维护成本。依托GFMIS平台,实现了业务信息和会计信息的资源共享,保证财政管理的上、中、下游的信息上下联动,融会贯通,预算管理的相关信息顺流而下,最终到达财务报告和决算,实现了管理业务流、预算指标流、收付资金流、账务信息流的统一,为政府会计信息的集成和汇总创造便利条件。政府会计改革试点是对现行GFMIS系统进行了修改和调整,为试点单位设置并行账套,通过科目明细和辅助要素的丰富进一步完善系统功能,为政府会计改革提供了强大的技术支撑。
    但是,也存在一些财政业务是游离于GFMIS之外的,如预算编制、非税收入管理、行政事业单位国有资产管理等,这些系统也没有与行政事业单位账务系统相连。因此,要加快业务系统的整合力度,并加强业务与账务管理系统的衔接,保证会计信息的及时准确,也有利于业务系统控制机制的建立。
    三、关于做好相关协调工作
    政府会计改革是对财政总预算会计和行政事业财务会计的一次根本性的革命,无论是对财政部门还是对行政事业单位都是一项全新的事务。试行权责发生制的政府会计改革前期,预算单位期初顾虑重重。为了争取支持与配合,支付局相关部门多次登门拜访单位领导人和财务部门负责人,讲解有关政策和业务,广泛征求意见和建议,最终不仅消除了他们的顾虑,还一同解决了固定资产折旧等改革方案困难问题,为改革的进一步开展消除了阻力。
    四、关于加强政府会计人才队伍建设
    省财政厅从2006年起,开始参与全国预算会计研究会主持的政府会计课题研究,组织一支十多人的队伍,相继完成了全国预研会的《政府会计标准体系研究报告》、《政府会计要素的确认和计量》、《综合财务报告》三个课题和世界银行的《政府会计主体研究报告》、《合并财务报表研究报告》两个课题,为改革试点夯实了理论和人才基础,我们在持续四年课题研究过程中锻炼培养的一支业务素质过硬的年轻队伍,已成为政府会计改革试点的主要力量,鉴于目前政府会计改革还只是出于前瞻性的研究阶段,相关人员的培训、宣传报道等工作仅局限于个别试点阶段,今后我们将根据需要,加大会计人员的培训力度,以适应会计制度改革新环境的需要。
    五、加强政府会计制度的宣传力度
    我省在政府会计改革的实践方面走在全国的前列,曾多次向《中国会计报》、《预算与会计》等报刊与杂志投稿并被采纳,扩大了我省政府会计改革的宣传面。2010年4月,财政部在我省召开了部分省市政府会计改革座谈会,确定了10个省市进行政府会计改革试点,我们将抓住此次机会,大力宣传我省政府会计改革的先进经验,学习兄弟省市试点过程的成功做法,积极充分利用各类媒体资源,加强政府会计制度的宣传,使政府会计的改革的必要性和基本精神深入人心。
    感谢您对我省财政工作的关心和支持,本提案为政府会计改革的下一步工作提供了诚挚的意见和建议,在此我们深表感谢,并欢迎以后对我们的工作提出更多宝贵的意见和建议!
   
    联系单位及联系人:海南省财政厅会计处 程燕芸
    联系电话:0898-68531650
   
   
   
    二〇一〇年六月十七日