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案  由: 关于加强农村民主管理制度建设的建议
提 案 者:
    一、当前农村民主管理制度建设存在的问题
   
    健全农村民主管理制度,是中共十七届三中全会提出加强农村制度建设的重要制度之一,它关系到发展农村基层民主,加强基层政权建设。从对儋州市农村民主管理制度建设的调研情况看,当前,这项制度建设主要存在如下问题。
    (一)农村民主管理制度建设发展水平不平衡。以儋州市为例,总体上看,经济较发达的地区农村民主管理制度比较健全,经济贫困的地区农村民主管理制度建设比较差;党支部书记和村委会主任一肩挑的村,民主管理制度建设比较好,党支部书记和村委会主任不一肩挑的村,民主管理制度建设比较差;有集体经济收入的村,民主管理制度建设比较好,集体经济“空壳”的村,民主管理制度建设比较差;儋州市240个村委会,民主管理制度建设较好的占26%,一般的占65.5%,较差的占8.5%。
    (二)农村民主管理制度化、规范化、程序化的水平较低。以儋州市为例,一是以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举有的工作与法律法规有抵触。主要表现是村民小组长的选举和村民代表的推选普遍存在没有在法定时限内进行选举和推选的问题。另外,个别镇少数村民小组长不是直接选举产生,而是在本村民小组内由村民按姓氏轮流担任,有的村民小组长侧由村委会指定人担任。有的村村民代表的产生,不是按法律规定的方式推选,而是由村委会指定村民小组组长或副组长为村民代表,村民代表的名额和妇女代表所占的比例不符合法律规定。二是以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策制度执行力差。有相当一部份村委会干部对农村民主决策的主要形式搞不清,哪些事项应提交何种会议讨论决定,方可办理、搞不明白。村民会议、村民代表会议、村民议事制度仅仅是停留在纸上和挂在墙上的摆设,很少运用这些制度进行民主决策,民主决策机制很不健全。三是以自我教育、自我管理、自我服务为主要目的的民主管理比较粗放。大多数村委会建章立制工作不落实,没有制定村民自治章程和村规民约,民主管理制度缺失,比较粗放,“三自”缺制度约束和保障。四是以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督苍白无力。多数村委会有村务公开制度和财务管理制度及公开栏,但公开内容不全面、项目不具体、缺乏真实性,基本上没有按照法律规定的时限公开,村务公开多数是为了应付检查,没有形成常态状况。多数村委会都设有村务公开监督小组,但监督、检查村务公开情况做得很差。村民评议村委会成员的工作基本上没有开展起来,有的村委会虽然开展这项工作,但没有形成规范和制度。五是农村法制建设,社会自治功能的完善和公益事业建设机制的建立等方面与农村民主管理制度建设的要求不相适应。有的村委会依法办事能力差,有的村村民法律意识淡薄,多数村基本上没有服务性、公益性、互助性的社会组织、村民一事一议筹资资劳等公益事业建设机制很不完善。
    (三)对健全农村民主管理制度缺少检查指导。以儋州市为例,一是对农村民主管理制度建设学习宣传教育不够深入。由于学习宣传教育不深入,大多数村委会的干部对农村民主管理制度的内容、要求等基本常识了解很少,民主管理意识淡薄。二是抓典型,总结推广经验少。调研中发现,儋州市有一些村委会民主管理制度建设是搞得很好的,但是,各级政府和政府有关部门抓典型,总结推广经验做得很不够,致使该项制度建设缺少典型推动和示范,建好建差一个样。三是平时缺少检查指导。各级政府和政府有关部门对该项制度建设平时检查指导很少,一般到村级组织换届时才进行一次综合检查,因而,存在的问题得不到及时发现和解决,到问题暴露了,才临时补救,造成因管理不民主引发的问题酿成案(事)件。
    二、加强农村民主管理制度建设的建议
    针对健全农村民主管理制度存在的问题,现就加强农村民主管理制度建设提出如下建议。
    (一)要切实健全村级党组织领导的充满活力的农村民主管理的机制。一是要加强和改善村级党组织对民主管理制度建设的领导。 发挥村级党组织在日常村务管理和民主监督中的领导核心作用。要建立和完善村级重大事务由村党支部提议、村委会商议、村民代表会议审议、村民会议决议的“四议”的民主决策程序和机制。要组织党员和村民监督村委会落实村民会议和村民代表会议制度及其作出的决定贯彻实施情况。二是要切实保障村民当家作主的权利。在民主选举中,要尊重和保障村民的推选权、选举权、提名权、投票权、罢免权;在民主决策和民主管理中要落实村民的知情权、决策权、管理权和监督权。三是要提高村级干部依法办事的能力。要加强法制宣传教育,增强法制观念,提高依法办事能力。村民规约要依法制定,推进农村依法治理,提高法制化管理水平。四是要坚持村民自治服务农村改革发展稳定。要通过民主管理,依法规范农村各种利益关系、正确处理各种矛盾纠纷,加强农民思想道德教育和法制教育,促进农村经济社会发展进步。
    (二)要大力推进农村民主管理制度化、规范化、程序化。一是要根据《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中关于健全农村民主管理制度的要求,出台全省健全农村民主管理制度的工作意见,以之把农村民主管理制度化、规范化、程序化固定下来,使农村民主管理形成长效机制。二是要根据中共中央关于健全农村民主管理制度的重点、内容、要求,疏理和修订我省现有的农村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的规程规范、着力在村委会和村民小组长的选举及村民代表的推选;村民会议、村民代表会议、村民议事制度的执行;村民自治章程和村规民约的制定;村务公开、财务监督、村民评议村干部等四个方面形成制度化、规范化、程序化,保障农村民主管理步入正轨。三是要制定和完善农村民主管理制度建设的规划。明确农村民主管理制度建设的目标、标准、责任,明确农村民主管理制度建设的重点、步骤、措施,使农村民主管理制度建设有序推进,提高建设水平。
    (三)要加强农村民主管理制度建设的领导和指导。一是要加强农村民主管理制度建设的学习宣传教育。要把农村民主管理制度建设纳入农村干部培训的内容,在村级组织换届前和换届后,采取集中办理培训的形式,系统地进行学习教育,提高民主管理农村的能力和水平。二是省农村工作领导小组要加强农村民主管理制度的领导和指导。要根据全省农村民主管理制度建设的情况,加强分类指导。要制定农村民主管理制度建设的检查指导规范,加强检查指导的针对性和实效性。要认真抓好农村民主管理制度建设的典型示范,及时总结推广典型经验,推进工作深入开展。要改变农村民主管理制度建设的检查方式,加大检查的经常性,减少检查的突出性。要把农村民主管理制度建设和中央提出的农村其他五项制度建设纳入各级党委、政府抓“三农”工作的考核内容,并严格考核。
   
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
    2010-04-21
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
民政厅
2010年10月20日
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对政协海南省第五届委员会第三次会议第0011号委员提案的答复
吴清毅委员:
    您提出的《关于加强农村民主管理制度建设的建议》收悉,经研究,现就您的建议答复如下:
    加强农村民主建设是推进农村基层民主政治的一件大事,我省农村基层始终围绕“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的核心内容开展农村民主建设工作。
    一是在民主选举方面,1995年全省统一了村委会换届选举工作。我省分别于1998年、2001年、2004年、2007年、2010年进行了五次村委会换届选举。村委会主任、副主任和委员由村民直接选举产生,彻底打破了过去村委会领导班子由上级领导机关任命的体制,村民通过选举这一形式,将那些思想好、有本事、群众信得过的致富带头人选进班子,有了真正当家作主的觉悟和感情,农民群众能够通过选举充分体现意志,民主权益通过选举得到有效保障。
    二是在民主决策方面,将村委会建章立制工作作为换届选举后期工作重点,逐步完善村民自治章程、村规民约等各种制度。目前,全省97%的村委会都制定了村民自治章程,90%的村委会制定了以村规民约或村民自治章程为主的各种规章制度。
    三是在民主管理方面,2004年,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(中办发[2004]17号)下发后,我省进一步健全和完善村务公开与民主管理,全面推进和扩大农村基层民主政治建设。首先,各级政府成立村务公开领导机构,全省18个市县有118名县以上领导干部与“难点村”建立了联系点,切实加强对村务公开工作的领导和指导。其次,完善地方法规和制定政策性文件。从2004年起,海南省委、省政府先后制定了《海南省政务公开、村务公开工作规范》、《贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》、《海南省村务公开办法》等地方法规和政策性文件,为开展村务公开工作提供了法律保障。再次,制定《村务公开和民主管理“难点村”治理工作方案》,以村务公开和民主管理“难点村”治理为抓手,促进村务公开和民主管理工作取得新成效。目前,各级党委、政府先后投入治理经费2300余万元,全省96个“难点村”中,已根本治理彻底好转的有65个,占67.7%,已初步治理并取得初步成效的有26个,正在治理尚未取得成效的有5个,治理成绩显著。
    四是在民主监督方面,建立起村民会议、村民代表会议制度,全省100%村委会设立了村务督查小组或民主理财小组,所有的村委会均设立村务公开栏,并按规定进行公开;同时,通过村级财务阶段性审计和离任审计来实现民主监督,进一步加强和规范了村集体财务和资产的管理。
    虽然经过几年的努力,使我省农村民主建设有了长足的发展,但由于各市县的执行力和重视程度不一样,正如您所说,也出现了农村民主建设进展不平衡、质量不高和力度不够等问题。因此,为进一步加大农村民主建设力度,我们充分吸纳您提出的三点宝贵建议,着力做好以下六个方面工作:一是以“四议两公开”作为重点培训内容,促进农村干部群众进一步转变认识,提高自身民主政治素质和民主参与能力。计划11至12月份分别在省委党校、三亚分校、琼南分校举办五期全省新当选村委会主任培训班。二是继续抓好第六届村委会选举工作。以村级组织换届选举为契机,促进全省村务公开和民主管理“难点村”工作情况的根本好转。三是继续深化“难点村”治理工作。进一步加大“难点村”治理工作经费投入,不断完善省、市县、乡镇三级联动机制。认真总结和推广儋州市、乐东黎族自治县“难点村”治理的做法与经验,特别是市县委主要领导与最难的“难点村”结成对子,主动攻坚,敢于碰硬的做法,采取有力措施,扎实推进“难点村”治理工作。计划在11月份召开全省“难点村”治理工作会议,总结前阶段“难点村”治理工作情况,推广成功经验,争取实现年内基本消除“难点村”的工作目标。四是建立乡镇政务公开与村务公开联动机制,指导各市县推行乡镇政务公开与村务公开同步。凡是乡镇政务公开中涉及到农民利益的,村务公开要及时反映,做到农民群众在乡镇政务公开栏上看到的,与村务公开栏上看到的上下一致,真实可信。尤其要将涉农收费、涉农办事程序和国家涉农投入的资金、物资和项目及时公布。五是完善农村重大事务决策过程的公开制度,将其作为健全农村民主监督制度的重点来抓,使村务公开与村民主决策和民主管理结合起来,同步推进。对时间跨度较长的村务,要实行事前、事中、事后全过程公开,以利于农民群众进行全程监督,切实保障农民群众的知情权、决策权、参与权、监督权。六是加强监督检查,健全村务公开督查制度。各级纪检、民政部门采取定期、不定期以及随机抽查、暗访等方式,对村务公开工作进行督查。建立形式多样的领导责任制,市县委书记作为第一责任人,乡镇党委书记是直接责任人,以及岗位目标责任制和有效的举报和查处制度。充分发挥村务公开监督小组的监督作用,把村务公开与民主监督结合起来。
    感谢您对我省农村民主管理制度建设工作的关心、理解和支持,真诚的希望您在今后的工作中多提供宝贵意见,以更好的促进我们的工作。
   
   
   
    二〇一〇年十月二十日
   
   
   
   
    联系单位:海南省民政厅基层政权和社区建设处
    联系人:耿甜甜 联系电话:65332605
    抄送:省政协提案委员会、省政府办公厅。