海南省国土环境资源厅
琼土环资函〔2004〕269号 A
对政协海南省四届二次会议委员提案
第0037号的答复
吴立煌委员：
您提出的“关于重新修改《海南省闲置建设用地处置规定》和《海南省闲置农业用地处置规定》的建议”的提案收悉，现答复如下：
一、对土地实行有偿征收或者征用与无偿收回闲置的国有土地使用权是两个不同性质的概念
全国人大2004年3月14日通过的《宪法修正案》将《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《宪法修正案》修改后的对土地实行有偿征收或者征用，与有关土地管理法律规定的无偿收回闲置的国有土地使用权，性质是完全不同的。
国家对土地实行征收或征用是指国家为了公共利益的需要，运用国家强制力征用集体土地或是征收国有土地使用权的行政处理行为。国家对土地实行有偿征收或有偿征用时，被征收或征用的集体土地所有权人或是国有土地使用权人并不存在过错，其所拥有的土地权属是合法的，国家之所以要征收或征用这些土地，是为了更广泛的公共利益的需要，不得已而为之。正是因为被征收或征用的集体土地所有权人或是国有土地使用权人并不存在过错，因此国家在征用或征收这些土地时，必须保障土地权属人合法的权益，要给土地权属人补偿，不能是无偿征收或无偿征用。
土地管理法律法规所规定的无偿收回闲置的国有土地使用权的行为，是指土地使用权人依法取得土地后，在不按照法律、法规规定的期限对土地进行开发利用，造成土地资源的闲置浪费时，国家依照法律、法规的规定，收回其土地使用权的行政处罚行为。
国家无偿收回闲置的国有土地使用权和国家有偿征用或征收土地最大的区别有：一是国家无偿收回闲置的国有土地使用权是基于土地使用权人存在违法的行为，而国家有偿征用或征收土地时，土地权益人却是没过错的；二是国家无偿收回的土地是闲置的土地，而国家有偿征收或征用的土地则不一定是闲置的土地。
二、对闲置土地予以无偿收回，是我国在土地管理过程中，采取的促进土地资源有效利用，避免土地闲置浪费的有力措施
土地资源是经济发展的最基本的基础，搞任何生产和建设都离不开土地资源。一方面，我国土地后备资源不足，尤其是可耕地资源更少，随着人口的进一步增长、经济的持续快速发展和城市化进程加快，我国可利用土地资源将会变得越来越少。另一方面，土地资源的利用水平较低，资源浪费又较为严重。在这种情况下，更要求对土地资源合理开发利用和更加充分利用，才能发挥有限稀缺的土地资源的作用，促进经济的发展。因此国家必须采取强有力的措施促进土地资源的有效利用，避免土地资源的闲置浪费。《土地管理法》、《城市房地产管理法》及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》都明确规定对闲置土地超过两年的应无偿收回。
三、《海南省闲置建设用地处置规定》和《海南省闲置农业用地处置规定》对无偿收回闲置土地的规定有充分的上位法依据
上世纪九十年代初期，我省由于土地过量供应，造成大量的土地闲置和大量资金沉淀，严重影响了我省经济的稳定持续发展。为了加快处置闲置土地，盘活金融资产，改善经济运行环境，1999年国务院将我省确定为全国处置积压房地产的试点，给予我省一定的优惠政策。为了完成国务院部署的任务，省政府根据国家《土地管理法》、《城市房地产管理法》及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》有关无偿收回闲置土地的规定，结合本省实际，制定出台了《海南省闲置建设用地处置规定》和《海南省闲置农业用地处置规定》，进一步充实了处置闲置土地的法律依据。几年来，我省按照国务院试点方案的要求，依据国家法律法规和省政府这两个规章，对处置闲置土地做了大量的工作，盘活了大量的闲置土地，对促进我省经济的发展发挥了积极的作用。
四、无偿收回闲置土地不是目的，而是促进土地资源充分合理利用的一种手段
在处置闲置土地工作中，我们不是为了收地而收地，而是为了充分盘活土地资产，使土地资源得到充分合理开发利用。我们严格按照政策规定，对按照法律法规规定应无偿收回的闲置土地，但如果项目符合国家产业政策，用地符合土地利用规划和城市规划，占地企业又确有投资能力，愿意继续投资开发的，在依法办理有关用地手续后，都允许其在规定的期限内继续投资开发。对不符合政策规定，或者占地企业没有能力继续投资开发的，才予以无偿收地，最大限度地维护投资企业的利益。
无偿收回闲置的土地，是促进土地资源充分利用的一种有效途径，它有充分的国家法律法规依据，同《宪法修正案》没有任何冲突，应予以坚持。
二○○四年六月二十九日
联系单位及联系人：海南省国土环境资源厅政策法规处
王保汉 联系电话：65338011