对政协海南省第五届委员会第一次会议
    第0214号提案的答复
   
    民建海南省委员会：
    您提出的关于“关于让老百姓用上廉价有效药品的建议”的提案，现答复如下：
    一、建立医药商业信用体系，政府带头。建立商业银行信用体系，关键取决于“信用”二字。据了解，海南医疗机构目前拖欠药款现象较为严重，有的长达几年，有的债务高达千万元，直接影响银行对其信用等级的评估，也为建立商业银行信用体系带来诸多障碍。通过深入了解，发现社会医疗保障部门也严重地拖欠着医疗机构的资金，形成了一条医院拖欠企业，社保欠医院的债务链。因此，建立医药商业银行信用体系，必须要设法有效地化解现存的债务链，采取切实措施，确保债务链不再继续加重。
    选择试点逐步建立我省医药商业银行信用体系。可首先选择一至数家商业信用较好的医院，如部分信誉较好的三甲医院，开展银行信用结算试点，摸索网上支付结算，取得经验后，再逐步推广到其他医院。在试点过程中，要充分考虑协调各方利益，尽可能地提供相关政策环境，如按时足额地支付社保资金，促使医院减少对企业资金的占用，化解目前存在的债务链，确保试点工作的顺利进行。
    二、加大医药卫生事业财政扶持力度，制定并完善有关政策措施，保证医疗卫生事业经费投入到位。省财政厅、省发改厅、省卫生厅制定了《海南省卫生事业补助政策实施意见》，明确了政府对卫生投入的增长幅度不低于财政支出的增长幅度，规定政府举办的乡镇卫生院和社区卫生服务组织以定额补助为主，由同级财政予以安排。省本级安排的农村卫生、预防保健专项资金，主要用于改善农村卫生人才和设备条件。今后，我厅将积极协调有关部门，调整财政卫生支出结构，增加对市县卫生事业的转移支付，帮助各市县改善农村卫生条件。
    三、全面清理政府公立医院资产，对个别严重资不抵债医院实施合并、并闭、破产，无关国计民生的医院实行债权人收购或以债充抵股权。为加强公立医院国有资产监督管理，真实反映医院的资产及财务状况，完善资产管理制度，提高资产使用效益，根据《海南省行政事业单位资产清查工作方案》要求，2007年我们组织对省直医疗卫生单位国有资产进行了全面的清查核实。在此的基础上，对清理出的资产损益、资金挂帐事项进行核实，妥善解决单位财务中的历史遗留问题，确保各单位国有资产帐帐相符、帐实相符，客观、准确地反映单位国有资产的实际情况。但由于长期受计划经济体制的影响，加上医疗服务提供的特殊性，使得公立医院体制改革的步伐滞后，许多经济体制转型过程中出现的矛盾与冲突也集中反映在医疗服务行业。社会上要求卫生部门尽快实施体制改革呼声不断增高，而我省医疗服务行业低水平重复建设的情况有医院经营管理的机制问题，但更深层次的原因，则是医疗市场缺乏竞争的体制问题。因此，公立医院要发展，进一步开放医疗市场，引进竞争机制，深化公立医院的体制改革，已成为促进我省医疗行业发展的迫切任务。
    四、加强公立医院财务管理和审计力度，公立医院上大型基建项目和购买大型设备必须实行严格的政府财政审批制度。从2005年起，我省开展医院管理年活动，每年都组织有关人员对全省市县以上综合医院、专科医院进行监督检查。加强财务管理，规范收支管理，完善分配办法，控制医药费用。检查的主要内容是：医院一切财务收支必须统一管理，严禁医院、部门、科室设立帐外帐和“小金库”；加强药品、材料、设备等物资的管理，严格实行医院成本核算制度；建立按岗取酬、按工作量取酬、按服务质量和工作绩效取酬的分配机制，严禁科室承包，严禁医务人员收入分配与医疗服务收入直接挂钩；严格执行国家有关药品、医用耗材集中招标采购的制度和规定，将应招标药品、医用耗材全部纳入集中招标采购，做到公开、透明、公正；严格执行国家药品、医用耗材价格政策和医疗服务价格，禁止在国家规定之外擅自设立收费项目，严禁分解项目收费和重复收费；向社会公开收费项目和标准在显著位置通过多种方式，如电子触摸屏、电子显示屏、公示栏、价目表等，公示医疗服务价格、常用药品和主要医用耗材的价格；严格执行住院患者费用一日清单制度，接受患者价格咨询和费用查询，及时处理患者对违规收费的投诉。以上检查内容实行院长问责制。如医院违规将对院长进行问责。2008年在全省医政工作会议上，对医院提出更高要求，“质量加微笑，创建平安医院”活动。
    按照《会计法》、《医院财务制度》和《医院会计制度》，建立科学决策机制，提高医院经济管理水平，健全财务会计内部控制制度，加强财务监督分析，实行重大经济事项领导负责制和责任追究制，重大项目必须经集体讨论报批，实行分级负责，责任到人。大中型综合医院的基本建设、设备采购，严格按照省政府《关于规范政府投资项目管理的规定》（琼府〔2004〕55号）文执行。施工合同总额在50万元以上（含50万元）的；主要设备材料等采购合同总额在30万元以上（含30万元）的都应当进行公开招标。推行医疗设备招标采购，中央资金、省财政资金或医院自筹资金购买设备的，由省政府招标中心进行招标采购。由卫生行政部门管理的大型设备，还要经省级卫生行政部门审批，然后由省政府招标中心进行招标。大中型综合医院的基本建设项目，首先要发改部门立项、审批可行报告，方可招投标。
    五、关于加强药品、医用材料采购管理，合理有序的降低药品采购价格，建立完善公立医院药品、医用材料全面上网采购制度，确保95%实现网上公开透明采购。
    目前我们主要采取以下措施：（一）药品招标：扩大药品、材料招标范围，让利于民。我省作为国家推行药品集中招标采购制度试点先行省份之一，不断完善和规范药品集中招标采购的各项工作制度和管理制度，扩大药品、材料招标范围，提高医院药品采购透明度，保证药品质量，降低药品价格，收到了明显的效果。制定了新的《海南省医疗机构药品网上集中招标议价阳光采购实施方案》，深化医疗机构药品集中招标改革，实行限价竞价，计算机自动评标系统评标办法，对招标过程实行全公开。今年纳入网上集中招标采购范围的1800多个品种（未含议价品种），中标价比目前海南平台交易价下降约32%；2007年全省药品网上集中招标实际金额6.61亿元，减轻群众药品费用约8660万元，累计减轻群众药品费用约4.12亿元。在药品集中招标工作中，明确职责分工，指导委员会负责招标规则和招标目录制定；监督委员会是招标活动中的裁判，监督所有各方。中介机构提供技术、信息等服务工作。积极采用电子商务平台，提高工作效率，提高招标透明度，减少差错，减轻投标人报送文件材料等负担。利用电子商务平台，为政府提供了现代化、实时监管手段，确保中标药品能够真正地使用到临床上。（二）开展医用材料集中采购：为了缓解群众“看病贵”问题，2006年我省组织了一次医用耗材集中采购，涉及57个品种，平均降价23.14%。省卫生行政部门规定，集中采购的产品，无论何种品牌、规格、包装，各医疗机构采购时必须按原规定通过平台公开采购，各供货企业要按网上订单组织配送，不得在网下交易。
    为进一步加强医院财务管理，今后采取的措施：
    （一）积极探索促进医疗服务公平，开展惠民病区（病房）、门诊的试点工作，为弱势群体提供服务。卫生部门要主动会同有关部门在深入调研的基础上，提出切实可行方案，在三级医院和有条件的二级医院逐步推行。
    （二）大力推行单病种限价管理工作，要在深入调研测算的基础上，出台推行单病种限价管理工作意见，科学界定限价病种，制定规范的治疗方案，在三级医院和二级医院逐步推行单病种限价收费。
    （三）积极推广诊疗检查“一单通”制度，即同级医院之间（二级以上），二级医院对三级医院，实行医学检查检验“一单通”制度，在符合相应条件时，对检查检验报告互认共享。
    （四）继续深化药品集中招标采购改革，实行网上集中招标采购或限价、竞价、议价采购，完善相关配套政策，进一步规范药品集中招标采购工作。继续抓好医用材料、医用试剂集中采购工作。
   
   
   
   
    二〇〇八年六月六日
   
   
   
   
    联系单位、联系人及电话：海南省卫生厅计划财务处
    陈长琨 65388372
   

民进海南省委员会：
   
    您们提出《关于让老百姓用上廉价有效药品的建议》（第0214号）的提案收悉。现将有关问题答复如下：
    一、现行药品价格管理体制和价格主管部门为解决药品价格偏高问题所做的主要工作
    （一）现行药品价格管理体制。现阶段，我国对药品价格管理所遵循的基本原则是宏观调控和市场调节相结合。目前纳入政府定价范围的药品是：《国家基本医疗保险目录》的药品、少数生产经营具有垄断性和特殊性的药品，实行政府定价或政府指导价的药品共计2380多种，占药品品种数量的20%左右，其余80%的药品实行市场调节价，由企业自主确定价格。
    （二）为解决药品价格偏高问题所做的主要工作。在有关部门配合下，近几年来省价格主管部门采取了降低药品价格、改进药品定价管理、不断完善药品集中采购政策、加大对药品价格监督检查力度等措施切实减轻群众负担。
    1、大幅度降低药品零售价格。一是贯彻落实国家发展改革委部署的统一药品降价措施，降低我省的药品价格。二是对海南省政府定价药品的市场实际购销价格进行监测调查，根据市场价格变化及时制定降低差价过大的药品价格。2000年以来，我省先后31次降低3946个品种药品价格，共减轻社会药费负担37480万元。
    在降低药品零售价格的同时，降低药品实际加价率。
    2、加强和改进药品政府定价管理。出台了《药品政府定价办法》、《药品差比价规则（试行）》等一系列规章制度，规范药品政府定价行为，明确政府定价原则、方法和程序。同时，加强对药品成本、价格的审核，特别对单独定价药品及价格矛盾比较突出的药品，由专门机构进行成本审核，提高政府定价的科学性和透明性。
    3、完善药品集中招标采购价格政策，对药品集中招标采购采取事前介入、事中监督、事后检查的办法加强监管，促进招标采购工作健康发展。一是制定集中招标采购中标药品作价办法。二是改进集中招标采购药品价格管理，下放集中招标采购药品临时零售价格的定价权限，改由参与招标的医疗机构按照规定的作价办法及差价率自行定价。三是采取措施降低药品投标价格。针对医疗机构药品价格高于药店价格的实际，为切实减轻患者药费负担，省价格主管部门会同省卫生主管部门对列入招标目录的药品全面进行药店价格调查并编制价格目录，限定招标药品投标价格，降低药品投标价格。
    以上措施取得了一定成效：一是药品价格管理逐步纳入法制化轨道，政府定价行为不断规范。二是药价总水平逐年下降。据统计，从1996年～2000年，药品零售价格同比涨幅分别为8.8%、4.4%、2.8%、1.0%、0.3%，2001年后，药品价格指数一直呈下降趋势，2001年～2006年分别为-1.5%、-3.5％、-1.7％、-3.6％、-3.0％、-1.0％。
    二、当前药价高主要原因分析
    我省在解决药价高方面虽然做了大量工作，取得了一定成效。但群众对药价高、看病贵反映仍较强烈。问题产生的主要原因是：
    （一）政府药价监管的体制、机制尚不完善。一是现行药价管理分为政府定价和市场调节价，市场调节价药品品种数量占药品的大多数。由于市场调节价药品由药品生产经营企业自主制定，一些药品生产企业为自身的利益，不断提高市场调节价药品价格，抵消了政府定价药品降价的好处。二是部分政府定价药品价格仍存在虚高，一些药品降价空间仍然较大。药品价格的虚高，使得医院和医生收受和索要回扣成为可能。三是规定县及县以上医疗机构销售药品统一顺加不超过１５％的加价率作价政策，在医疗机构尚存在“以药养医”的现状下，客观上促使医疗机构使用高价药，抑制了低价药使用。四是药品销售价格存在医院药品价格体系和药店价格体系“双轨制”，医院药品价格高于药店价格。五是药品中标价格降价作用趋于弱化。仍相当大部分药品未通过集中招标而直接挂网公开采购，这些药品未通过集中招标降价后供应医院，导致医院进药价格高。
    （二）医疗卫生机构补偿机制不健全。公办综合性医院具有公益性质，现行做法把医院和医务人员推向市场，“医药不分，以药养医”是导致药价高、看病贵的根本原因。据统计，2000年～2006年，我省年财政拨卫生事业费虽然从16281.56万元增加到54492.64万元，但财政卫生事业费占卫生费用支出的比例一直在14.29～20.52％之间，2006年为20.52％，财政拨卫生事业费过低，无法维持医院正常运转，医院通过销售药品获得差价收入进行补偿。这种“以药养医”机制迫使医院追求卖药的收入。近几年来，虽然政府每年都大幅度降低药品价格，但我省医疗机构药品收入却大幅度增加，药费收入占医药费收入的比重没有降下来。据统计，2002年～2006年，药费收入占医药费收入的比重分别为42.1％、44.3％、44.1％、44.3％、44.5％。
    （三）医疗机构内部管理存在一些突出问题。一是医疗机构经济利益与药品销售收入挂钩的问题尚未解决好。二是还存在医生开大处方、开高价药的现象。三是医疗机构拖欠药款现象十分普遍。
    （四）药品生产经营低水平重复建设没有得到根本解决。目前我国药品生产企业有5000多家，批发企业达到17000多家，大多数企业规模小、生产条件差，产品研发能力薄弱，企业基本靠生产仿制药品维持，产品科技含量低，结构趋同，普药生产严重供过于求，市场过度竞争。企业为了占领市场，扩大市场份额，便把价格折扣、商业贿赂等作为推销药品的主要手段，增加了经销成本，加剧了药品市场秩序的混乱
    三、解决群众看病贵问题的主要措施
    解决好药价高问题是关注民生，减轻群众医药费负担，促进社会和谐的重要工作。目前，国家发展改革委已负责牵头全国医疗卫生体制改革工作，总体改革方案和相关配套政策措施将相继出台。在贯彻落实国家相关的政策措施的同时，从价格主管部门的工作职责出发，主要采取以下几方面措施解决药价高，让老百姓用上廉价有效药品：
    （一）严格控制药品流通环节的加价率。我厅将向国家发展改革委提出如下建议：逐步降低流通环节加价率水平，促进药品流通领域集约经营，扩大规模，减少环节，降低成本，抑制流通环节不合理加价行为，鼓励生产企业将药品直接销售到医疗机构和零售药店。对成本构成中的期间费用和销售利润实行差别控制，适当放宽临床必需急救药品、廉价药品期间费用率和销售利润率控制标准，鼓励企业生产经营。
    （二）对医疗机构销售药品实行差别加价率政策。我省现在执行的是国家规定县及县以上医疗机构销售药品统一顺加不超过１５％的加价率作价的政策。在此之前，我省对集中招标采购中标药品实行的是差别加价率政策，也就是低价药品加价率从高、高价药品加价率从低的政策。我省实行的差别加价率政策，其目的是促使医疗机构使用低价药，抑制高价药使用。根据提案的建议，我厅将向国家发展改革委提出医疗机构销售药品实行差别加价率的具体建议
    （三）疏导药品市场积累的价格矛盾，逐步疏导理顺药品价格关系。以实际成本或市场实际购销价格为依据，充分体现市场竞争和供求关系的变化，适时调整降低价格偏高的药品价格，适当提高价格偏低的临床必需的急救药品、廉价药品价格。
    （四）发挥价格杠杆作用，合理配置资源，满足群众多层次的用药需求。在对有关定点企业的产品开展成本和价格调查的基础上，制定公布海南省政府定价药品目录内城市社区和农村基本用药定点生产的非处方药品最高零售价格。
    （五）对市场调节价药品和医疗器械采取有力措施加强监管。对放开价格药品、医疗机械和一次性医用耗材，必要时采取限制流通环节加价率、最高限价等措施，抑制价格的不合理上涨。
    （六）继续完善药品集中招标采购制度。积极和卫生等有关主管部门沟通，认真研究药品集中招标采购存在的问题，采取有力措施，进一步促进竞争，在保证药品质量的前提下，通过集中招标采购进一步降低药品价格，同时促进医疗机构广泛使用廉价有效药品，增强药品集中招标采购的效果。
    （七）加大对药品价格和医疗服务价格专项监督检查力度，按照价格法有关规定，严肃查处价格违法行为，整顿医药价格秩序。
   
    联系单位及联系人：省发展与改革厅 林宏泽
    联系电话：65333425
   
   
   
   
    二○○八年七月八日