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案  由: 关于加快改造海口市"城中村"的建议
提 案 者:
    近年来海口市政府对“城中村”的改造问题比较重视,但是我市“城中村”主要仍存在以下问题:1、土地权属和使用的混乱问题。建筑物扩展失控,用地功能紊乱,内部建设过密且缺少必要的基础设施,以宅基地为基础所形成的竞争性的出租屋市场引发了物质空间杂乱无序。2、“寄生型、外生式”的村集体经济问题。“城中村”村集体经济的经济收入依赖于出租屋租金、政府或开发商征地补偿金,为典型的“寄生型外生式经济”,形成“类国有企业的单位制式”的块状管理模式,村民家庭收入主要源于集体分红和出租屋收益。村民就业能力低且没有门路,成为“客观剩余劳动力”。部分“城中村”村民由于可以从集体分红和出租屋租金中获取巨额收入,甘愿作“主观剩余劳动力”过“食利寄生”的生活,成为“寄生型村民”。3、社区治安问题。“城中村”成为村民、流动人口和城市居民的混合社区,尤其是省内外各地外来流动人口的大量涌入,使“城中村”成为城市社会治安问题十分突出、复杂,多起抢劫抢夺杀人放火等事件时常发生。低收入以及出租屋的低租金使“城中村”成为流动人口居住首选场所,成为典型的“盲流村”,如坡博村、道客村等。2006年海口市外来流动人口估算日流量超过60万,大部分寄居于“城中村”的出租屋或自搭窝棚中。外来人口大量涌入,直接或间接引起“城中村”居住环境、治安环境的恶化,同时造成外来人口婚育及子女教育问题。4、社区的文化观念问题。“城中村”城市化进程的被动性和激进性,传统农村文化尚未转变为现代城市文化,本地文化与各地外来人口带来的外地文化的冲突;物质财富的急速增长并未带来村民素质的提高,中青年村民的城乡二元性和社会边缘性凸显,富裕之后不工作不读书成为“主观剩余劳动力”和“二世祖”。上述问题使“城中村”成为“社会经济塌陷带”。
    据调查分析,以往“城中村”的改造存在以下不足:1、改造资金收益不明朗、资金来源狭窄。以往海口市“城中村”改造资金筹措原则为“谁受益,谁投资”,以村集体和村民个人出资为主,市、区两级政府视情况给予适当支持,不允许房地产商参与。这是假定“城中村”集体经济实体和村民是受益者,应当作为投资主体。但村集体经济在“城中村”转制和改造过程中预期收益尚不明朗,村民的出路模糊,村民未必能接受这样的安排。具有极强的资金筹措和市场运营能力的房地产商被排斥在投资主体之外,既增加了“城中村”改造资金筹措的难度,又在资金投资份额方面引发政府与“城中村”高额的协商谈判成本。2、“村集体股份制公司”责、权、利不明确。以村委会为管理层的村集体经济既要全面负责农村社区生活,又要承担治安、环卫、市场管理、计生、养老、医疗、教育、福利补贴、市政等公共支出。多年来村集体经济已建立相当庞大的市政配套设施,转制之后这部分固定资产的折价补偿未能全部得到妥善安排,集体资产难免因大幅缩水而降低村民的收入水平。土地转制之后,以物业出租为主业的村集体经济的责权利未全部界定明晰。政府未能全面接管原村集体经济负责的各项社会公共事务支出,村集体经济股份制公司无法逐步削减纯福利型支出。3、不重视提高村民的综合素质。“城中村”改造的根本取向是包括村民生活方式、现代文化素质在内的综合社会转变过程,需要全方位的物质建设、制度建设和社会文化建设。若村民的综合素质不提高,就业能力不能适应市场竞争的话,“城中村”难免陷入“改造--重建--改造--重建”的“死循环”。
    海口市“城中村”问题存在的原因有:1.“城中村”产生并存在的市场原因在“村外”而非“村内”。以高密度、高容积率为空间特征的出租屋经济是符合住房市场供求形势的。“城中村宅基地房”具有低廉的土地成本、建房成本和经营费用,且交通便捷、接近工作地,租金低廉,自然成为外来流动人口居住首选。海口市为相当多的外地流动人员提供工作机会,但未提供其所需的廉价住房,“城中村”的出租屋相当大的程度上为低收入的外来人口提供了廉价住房。若“城中村”出租屋被强制铲平,肯定会在另一个空间重新形成类似“贫民窟”的聚居形态,以满足旺盛的廉价出租屋市场需求。2、征地补偿金未能根本解决“农民村”问题。征地补偿金可以满足村民的物质享受,但并不能解决“农民村”的社会问题。村落管理制度下共同生活的社会关系网络和“类国有企业的单位制式”的经营管理模式,使村民在精神上和经济上依附于村集体经济,村民甘愿做“主观剩余劳动力”,丧失市场竞争能力的村民只能固守现状。村落利益的排他性和内聚力使村民过多关注于征地补偿金的数额,不断攀升的征地补偿金以及为此引发的激烈的城乡矛盾一直困扰着“城中村”改造进程。3、城乡信息不对称及信息沟通渠道的堵塞导致城乡矛盾的激化。就掌握的信息数量和质量而言,政府和村民之间存在严重的信息不对称,拥有规划决策权和实施权的城市政府要远远优于村民。由于未能得到村委会以及村民的理解与配合,城市规划条例、法规和政策难以有效实施。
    为有效解决海口市“城中村”问题,促进海口经济又好又快发展,建议:
    1、构建“城市-村民-开发商”的利益均衡机制以改造其物质环境。开发商的介入成为必然,作为改造主体的开发商和被改造主体的村集体及村民均应当是受益主体,政府则作为“城中村”改造“公平、和平和效率”的维护者、监管者和仲裁者。改造的核心是在政府兼顾村民利益和开发商效率的基础上,“政府-村民-开发商”参与协商并制定“城中村”改造规划,由政府职能部门监督执行,并规范和监管村民及开发商的行为。根据“城中村”周边城市功能类型进行个性化规划设计,要“一村一策”,“一村一模式”;设计既保留出租屋,壮大集体经济,又兼顾开发商收益的社区规划成为实施的核心。
    2、构建高效畅通的城乡信息交流平台、促成补偿方式的多样化,将不同层面、不同形式的公众参与纳入法定程序并贯穿“城中村”转制与规划设计实施的全过程,以调解或避免城中村改造中的冲突和矛盾,尤其是解决村集体资产保值与增值和村民的出路问题。建议建立“村集体发展基金”以对村集体获得的巨额征地拆迁安置补偿金提供资金管理方面的知识支持;对15%的补偿经济发展用地提供较详尽的规划以指导其进行有序非农开发,并适当给予政策倾斜。依托城乡信息交流平台,采取征地补偿款、资金管理知识支持、规划指导以及教育补偿等多样化的补偿方式。
    3、智力支持和教育补偿以改造村委会及村民。建议政府通过“智力补偿”,对村委会成员进行现代资产经营管理或MBA培训;集体股份制公司通过自身培养或人才引进逐步置换不具备管理能力的原村委会成员,最终将其转化为现代经理阶层。建议政府建立“资产资金咨询管理中心”,对“城中村”集体资产运营和征地补偿金加以指导,使集体资产持续盈利以加强社区管理和公共福利事业建设,缓解“城中村”村民的抵触情绪。建议建议以集体股份制公司为实施主体,因应集体股份制公司的职业需求和开发商的经营类型,对村民进行针对性的知识技能培训,并将村民培训效果乃至就业与年终集体分红挂钩,激励村民学习工作技能,引导村民参与市场就业。村办中小学教学质量普遍较差;城市政府可以采取调集优秀教师以支援城中村,以提高其师资水平,或将“城中村”为数不多的学生安排到教学质量较好的中小学,作为“教育补偿”换取村民配合“城中村”改造。
    4、将部分“城中村”恢复并重塑其传统村落风貌和历史文化特色,或将其改造为特色文化社区。“城中村”改造要注意保存村镇中那些能够引发村民对其历史文化追溯和思考的传统街区或文物,并尽可能重塑古村落与自然相和谐的人居环境使“城中村”成为地域传统文化的“避风港”,发挥其延续传统文化的效能,增强其文化认同感。
    5、改造“城中村”时,要在确保防火等公共安全和社会治安的前提下,保留出租屋。同时,政府要配合改造“城中村”,以优惠的方式引导开发商建造廉价房屋出租,或政府投资建造廉价房屋出租,以解决低收入的外来人口租住廉价房的问题,避免在城市出现自发形成的“贫民窟”。
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
    2008-04-11
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
海口市
2008年8月19日
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关于加快改造海口市"城中村"的建议
对政协海南省五届一次会议
    第0049号提案的答复
   
    致公党海南省委员会:
    《关于加快改造海口市“城中村”的建议》收悉。感谢贵委对我市旧城改造工作的关心和支持。现就有关问题答复如下:
    省第五次党代会提出要把海口建设成为全国最精最美的省会城市,对海口市的城市建设提出了新的要求,市委、市政府作出了加快旧城区及城中村改造的决定,这是贯彻科学发展观、落实省党代会精神的具体体现,是加速城市化进程、提升城市品位的重大举措,也是构建和谐海口、让全体市民共享改革成果的迫切要求。为此,市委、市政府为加快旧城区及城中村改造着力做好如下几方面的工作。
    一、建立健全旧城区及城中村改造工作领导机制
    为了加强领导,市委、市政府建立了联席会议制度,成立了市旧城区(城中村)改造指挥部,并将指挥部办公室(简称旧改办)设为日常工作机构。市委、市政府给旧改办充分授权,形成了运行协调、监督有力、严明高效的工作机制。
    二、四套班子组团赴内地考察学习旧改工作
    旧城区及城中村的改造工作内地起步较早,有深入的理论研究和丰富的实践经验,市委、市政府、市人大、市政协四套班子分期分批组团,赴广东、广西、四川、辽宁、江苏、浙江、上海、合肥、西安等省市考察学习旧城区及城中村的改造经验,特别是辽宁和广东、杭州和合肥的工作经验颇具借鉴价值,对我市日后的旧改工作起到了积极的推动作用。
    三、制订出台旧城区及城中村改造政策法规
    为了加快旧城区及城中村改造的进程,市委、市政府加大旧城区及城中村改造的立法工作,不到2年的时间连续出台《海口市人民政府关于加快国民经济和社会发展第十一个五年规划期间旧城区和城中村改造的决定》、《海口市国民经济和社会发展第十一个五年规划期间旧城区及城中村改造拆迁补偿安置指导意见》、《中共海口市委、海口市人民政府关于加快我市旧城区(城中村)改造的决定》、《海口市旧城区(城中村)改造奖励办法》、《海口市旧城区(城中村)改造拆迁补偿若干意见》、《关于扶持旧城区(城中村)改造被拆迁人的实施意见》、《海口市旧城区(城中村)改造资金管理暂行办法》等7部法规规章。
    四、对旧城区及城中村改造进行了广泛宣传和全民动员
    市委、市政府主要领导深入旧城区及城中村进行调研,体察民情,倾听民声,了解民意,在调查研究的基础上,进行民主决策科学决策。市政府采取开座谈会、发调查问卷、发布拆迁法规规章、媒体系列宣传跟踪报导等,进行广泛的宣传和动员,营造良好的旧城改造社会环境和舆论氛围。
    五、对旧城改造从总体上进行全面的研究
    海口市旧城改造坚持“统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设”的原则,制定了一个系统的旧城改造更新规划,从宏观和微观两个方面对旧城改造进行规划控制。经过长期充分的准备,一度停滞13年的旧城区及城中村改造工作,以玉沙村改造为标志,全面启动海甸两岸的改造,其拆迁安置房已经规划并部分开工。近期我市将根据城市发展和社会需求平稳有序地推进旧城(城中村)改造工作。
    提案中提出的5点建议,既切合海口实际又有一定的前瞻性和可操作性,与市委、市政府的旧城改造工作思想不谋而合。这些富有真知灼见的建议,我们将在下一步的工作中积极加以采用,以加快推动我市旧城区及城中村改造工作进程。
    此复。
   
    二00八年八月十一日
   
    (联 系 人:李少梅,联系电话:66704611)