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案  由: 关于控制黎母山小水电站无序修建的建议
提 案 者:
    海南省国土环境资源监察总队曾经对全省上网小水电站,进行了环保有关情况调查摸底,并重点对1998年11月以后建设的13家未办环保审批的小水电站进行现场检查。经查,这13家上网小水电站主要分布在五指山、琼中、陵水、白沙等四个市县,由于黎母山是个富水区,由于地形、地貌等特性,水能资源的储量特别高,所以近年来,由于方方面面的因素,黎母山地区的小水电站无序开发、私建、乱建现象突出,先后建立了5个小水电站,并入全省电网,也使得局部区域的安全问题埋藏着严重隐患。
    经了解,得知小水电站的建设速度惊人,其情形可谓一哄而上,恶性竞争。一些外来投资者只要认定水能资源充沛,建水电站有利可图,便挟款而至,恨不得一天建成一个水电站。由于受水系、水流量以及多处开发的影响,很多小水电站的建设规模只有几百千瓦、几千千瓦,上万千瓦的都很少。
    由于海南黎母山保护区内小水电站过度开发引起了一定程度的破坏现象,开山、断流、盗伐、游耕,屡见不鲜。这些小水电站无序开发建设带来的问题,已经严重影响到农村生产、村民生活、汛期安全、旅游秩序、水能资源整体开发利用等方面,无序建立小水电站带来的危害归纳为以下四点:
    一、截流水源:有关水利工程技术人员称,水电站为了获得较大的落差,聚集能量,往往将上游的河水筑坝进行拦截,然后通过地下涵洞或管道,将水输送到几公里甚至十几公里以外的下游发电机厂进行发电。由于上游的水被拦截或输入地下,这段从堤坝到发电厂之间的河段,地表往往容易形成河水断流,附近生态环境遭到严重破坏。而且还出现了断流的情况。如此下去,海南的三大河流将面临枯竭甚至断流。 只有上游地区成为生态屏障,整个流域的生态安全才有保障。反之,上游地区生态遭到破坏,其危害不仅反映在本地区,还将通过“下游效应”影响到中下游和整个流域。这就是黎母山上游截流真正令人忧心之所在。
    二、降低行洪能力:黎母山流域的在建电站,水土保持方案严重滞后。同时,向黎母山流域任意倾倒弃渣,黎母山河道成了弃渣场。大量弃渣倾倒在河道内,导致黎母山不少河道变窄,河流改道,可能造成主汛期一齐泄洪,发电厂下方将承受更大的洪水威胁,又可能影响下游的安全和水量调度。
    三、破坏生态环境:由于黎母山上游频繁的水电站建设,使得该区域生态环境遭受了十分严重的破坏:周围植被覆盖面减少,泥石裸露在外,河水浑浊不堪,河流上游只要有一个水电站,就可能对生活在黎母山河流的野生保护鱼类造成巨大影响!水利专家称由于阻断水的流向和水量,致使下游河道断流——改变了物种的生存条件,导致生物多样性锐减——减缓了水流速度,削弱了水体的自净能力,加重了水质污染程度;抬高或降低了河床和河水水位有可能使黎母山上游的水生类生物群发生很大的影响。
    四、百姓用水困难:在沿途经常可以看到,虽然黎母山河流大面积断流干涸的现象尚未出现,但越往上走,黎母山水的流量就越来越小。有关专家表示,按照规定,水电站在取水时,应保留足够水量,以满足沿岸群众的生活用水和生态用水。而部分业主为了多放水、多发电、多赚钱,没有按照规划和项目要求留足水量。
    原因:根在利益驱动 政府监管乏力
    无序开发水能的根本原因是利益的驱动。一是谁投资谁得利,投资人积极;二是不管谁投资,地方政府都能得利,政府监管变成了无原则的支持,甚至是怂恿。向小水电站要财税,在这里不是什么秘密。黎母山的小水电产生的财税占到当地镇财政的一定比例。正是由于看到了水电站项目所带来的财政收入,小水电项目开始“遍地开花”。
    据了解,前几年,政府体制改革,原来由水利系统监管的职能,转由其他部门管理,但接管部门的相应人马未配备、管理没有跟上,只是空挂虚名。加上一些地方借发展经济为名,为了本地区的利益,主动放松了对水电开发的审批、监管,一时间,多渠道、多形式的开发一应而至,破坏了整个区域的整体规划,形成了各自为战的零碎切割局面。特别是当民营资本看好水电的潜力后,出现了最形象的形容是:夹着包、沿河跑,哪里有水就在哪儿建电站的热潮。
    建议:
    1、建议有关部门制定黎母山流域水电整体开发规划,同时依法实施规划环评,在追求经济发展的同时,全面分析小水电开发与环境保护的关系,为子孙后代留下生态健康的流域资源。制定地区发展的中长期保护规划,让小水电开发真正走上合理规划、可持续发展的道路。
    2、建议有关部门对黎母山区域的小水电开发进行摸底调查,坚决停止过度开发的小水电项目,对影响河道行洪安全、结构及质量问题严重,进行整改,通过整改仍达不到要求的,无论是谁建、谁管、谁出资的,都要采取果断措施坚决拆除。
    3、保护和利用是并行的,利用是保护的最终目的。应在合理保护和可持续利用的基础上,将黎母山的生态资源优势转化为经济优势。
    4、加强政府对小水电开发建设的监管力度,明确水行政主管部门的管理职能。
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
    2008-04-10
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
水务厅
2008年6月5日
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关于控制黎母山小水电站无序修建的建议
对政协海南省第五届委员会第一次会议第0033号提案的答复(B)
   
    民革海南省委员会:
    贵委在政协海南省第五届委员会第一次会议上《关于控制黎母山小水电站无序修建的建议》的提案(第0033号)收悉。十分感谢对我省小水电开发建设及其对环境保护等方面的关注和建议。经认真研究,回复意见如下:
    一、关于黎母山地区水电建设有关情况说明。
    目前黎母山地区已建成的水电站有5宗,具体为:大丰农场一、二、三级电站(大丰农场七、八十年代兴建,装机容量同为640千瓦,属当时的海南农垦总局自批、自建和自管);天河二级电站(属林场八十年代兴建,装机容量320千瓦,属当时的林业部门自批、自建和自管);银河电站装机容量2500千瓦,为省电网公司职工于2005年集资兴建,属未经批准兴建电站,我局曾经查处并通报全省,责令其整改及补办相关手续。目前黎母山地区在建的水电站有1宗,即吊灯岭水电站,装机容量6400千瓦,属省级核准项目,该项目已在省级各部门办理有关环评、水资源论证、水土保持方案、核准申请、初步设计审批等手续,其手续是完备的。此外,黎母山地区计划建设的项目有黎母庙、三河口、天河一级3宗电站,按分级管理属县里核准项目,其中,黎母庙、三河口两电站已办理环评手续,现正在办理水资源论证、水土保持方案、核准申请、初步设计审批等手续,目前,3宗水电站均未开工建设。
    黎母山区已建电站,由于历史的原因,水行政主管部门无法管理农垦及林业管辖范围内的建设水电项目。2000年我省机构改革后,我省小水电建设归口水行业部门管理,我省小水电的开发建设已逐步纳入规范化和法制化管理轨道,所有要开发建设的水电项目,均需按照省县分级管理的原则,再经有关市县确定项目业主后,需经水电开发规划审查,符合规划的项目方能办理有关环评、水资源论证、水土保持方案、核准申请、初步设计审批等手续。
    二、国家对农村水电建设与管理的相关政策
    《中华人民共和国可再生能源法》第四条明确规定“国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域,国家鼓励各种所有制经济主体参与可再生能源的开发利用,依法保护可再生能源开发利用者的合法权益。”可再生能源主要有:水能、风能、太阳能、生物质能、地热能及海洋能等,目前可再生能源中以水电的开发技术最为成熟,水能占可再生能源的开发比重在99%以上,其他的可再生能源尚处于初步推广或开发阶段。2007年9月初,国家发展改革委以发改能源[2007]2174号文印发了经国务院审议通过的《可再生能源中长期规划》中指出开发利用可再生能源的重要意义:“1、开发利用可再生能源是落实科学发展观、建设资源节约型社会、实现可持续发展的基本要求。2、开发利用可再生能源是保护环境、应对气候变化的重要措施。3、开发利用可再生能源是建设社会主义新农村的重要措施。4、开发利用可再生能源是开拓新的经济增长领域、促进经济转型、扩大就业的重要选择。”同时,该规划在重点发展领域更是明确指出了我国小水电发展的具体目标“在水能资源丰富地区,结合农村电气化县建设和实施小水电代燃料工程需要,加快开发小水电资源。到2010年全国水电装机容量达到1.9亿千瓦,其中,大中型水电1.2亿千瓦,小水电5000万千瓦;到2020年全国水电装机容量达到3亿千瓦,其中,大中型水电2.25亿千瓦,小水电7500万千瓦。” 温家宝总理曾明确指示:“小水电开发应该确定正确的方针和政策,使其与农民利益、地方发展、环境保护和生态建设结合起来,走科学、有序、可持续发展的道路”。可见,水能资源是清洁可再生能源,开发小水电是国家政策鼓励的。
    三、我省小水电开发建设过程中需办理以下的行政许可手续。
    在水行政主管部门对工程建设是否符合河流流域开发规划通过审查后,由环保部门办理环境影响评价审查,装机容量1000千瓦以上的小水电项目由水行政主管部门办理水资源论证、取水许可证、水土保持方案审查、初步设计审查(主要确保工程安全和防洪安全),由发改部门办理项目核准申请。
    根据有关民族自治县条例,我省小水电项目业主由各市县政府批准,省水务局不参与。
    四、水电开发与环境保护、水土保持的关系。
    在水电开发建设中要遵循在开发中保护、在保护中开发的方针。水电开发有个过程,工程需要动土、开挖,需要占用会给原来的环境带来一定的改变,通过采取相关的环保及水保措施,一旦开发完成后,它会形成新的环境,而且这个新的环境会比以前的环境更好。小水电属清洁可再生的绿色能源,这在国内国际上已形成共识,因为水力发电实际上是由水能(动能和势能)通过水轮机转换为机械能,再由发电机转换为电能,其间,不消耗水量,也不污染水体。农村水电作为清洁能源的一部分,也显示了可观的环保效益。2001年至2006年,我国农村水电所发电量相当于减少2.8亿吨标准煤供应,减排7亿多吨二氧化碳、500万吨二氧化硫。2006年,农村水电所发电量相当于减少5565万吨标准煤供应,减排1.39亿吨二氧化碳、97.4万吨二氧化硫。
    五、水电开发与其他用水的关系。
    水电开发项目,在环评时,为避免河流断流和维护河流生命健康,要科学合理地确定一个生态基流,同时,在水资源论证时,要在扣除其他(如农业灌溉、工业、生活等)用水后,剩余的水量方可用于发电,因此 ,水电开发是符合科学发展观和可持续利用要求的,也是符合海南建设生态省要求的。
    六、我省小水电开发存在的的问题及应采取的措施。
    近年来,我省小水电开发,有效地促进了我省中部山区水能资源的开发利用和山区县域经济的发展。但在水电建设管理中也存在一些不容忽视的问题:个别市县对本地区小水电工程建设监管不力,“四无”水电站仍不同程度的存在;一些工程项目前期工作重视不够,水能资源得不到合理利用;有的未经批准提前动工,在建设中不履行工程建设“四制”规定;有的未经验收擅自投产发电。这些问题不仅会影响工程质量和安全,也会使生态环境受到一定的破坏。
    针对小水电建设管理过程中存在的问题,为切实加强我省小水电建设管理,确保建设工程质量和安全,促进我省小水电的科学有序开发,我们将加强以安全监管为核心的农村水电行业管理工作。清理整顿“四无”水电站,以查处重大安全事故为突破口,开展农村水电安全生产大检查和以小水电工程为重点的水利工程建设安全隐患排查和专项整治工作,维护公共安全和公共利益,促进和谐社会建设。探索建立适应社会主义市场经济要求的农村水能资源管理体制和机制,切实加强农村水能资源规划和管理,合理配置资源,实现水能资源有序、有偿开发。要从过去过分强调水头的有效利用,转变为在注重水能资源开发的同时,尽量减少对生态与环境的不利影响,维护河流健康生命。要高度重视农村水能资源开发利用中的生态环境保护,建立政府主导、行业自律、舆论监督、社会参与的监管体制。按照谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿的原则,建立生态补偿机制和环境恢复治理责任制,促进我省小水电健康可持续发展。
    为进一步加强我省小水电项目开发管理,我局于2007年9月行文请示省政府,建议由省发改厅牵头,省水务局、省国土环资厅、省林业局等部门参加,制定《海南省小水电项目开发管理办法》。
   
    2008年5月29日
    抄送:省政府办公厅、省政协办公厅
    联系人:海南省水务局建设与管理处,邱小庄
    联系电话:65339269