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案  由: 关于我省经济开发区管理体制改革的问题与建议
提 案 者:
    1988年,我省建省办特区以来,在海南省委、省政府的领导下,我省经济社会建设发生了翻天覆地的变化,特别是经济技术开发区的开发与建设对我省经济社会的发展做出了巨大贡献。但十多年来,我省各类经济技术开发区由于环境和各种因素的影响和制约,几经沉浮,发展缓慢,甚至绝大多数开发区在经济发展的大潮中,沉沦消失。即使经过改革洗礼剩下的开发区,也或多或少存在问题。当前,我国经济社会发展正步入关键期,经济开发区作为我省经济社会发展的“火车头”,如果不尽早加快管理体制改革与创新,那么将会影响我省实现经济社会又好又快发展的战略构想。
    一、我省经济技术开发区的发展变化
    我省建省办特区以来,先后共设立各类开发区93个,规划面积达146063公顷,其中,国务院直接批准设立的有4个(洋浦经济开发区、海口保税区、三亚亚龙湾旅游度假区、海南国际科技工业园);省政府批准设立的23个,包括8个旅游度假区(城),15个工业区(城、园);县以下自己设立的67个。但由于我省绝大多数开发区管理体制落后,加上缺乏政策、资金、人才、技术等的支持,均呈低水平重复建设发展,竞争力低下,形成了巨大的资源浪费。特别是上世纪90年“泡沫经济”的冲击,我省许多开发区经营举步维艰,开发停滞,濒临破产。整治开发区不得不提上省政府日程,开发区也因被逐步核消清理而减少。
    1997年,省委、省政府根据《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发[1997]11号)的要求,结合土地利用总体规划修编,撤消了县级以下设立的开发区67个。2003年8月,依照《国务院办公厅关于清理各类开发区加强建设用地管理的通知》(国办发[2003]70号)的要求,省政府四届第25次常务会议审议批准,清理了27个开发区,仅保留了国家级开发区4个,省级开发区11个。同时,在全省范围内停止审批设立新的开发区(园)。2004年2月,省政府(琼府[2004]13号)根据适应国家产业政策和我省经济结构调整、产业布局的要求,决定:对成片开发的项目建设区,不再列为开发区;对位于城市内或城市相连的成片开发的区域,不再列为开发区,仅纳入城市建设规划区。继续保留4个国家级开发区和11个省级开发区。2005年8月,国家发改委、国土资源部、建设部等部委联合下发了《关于印发〈清理整顿开发区的审核原则和标准〉的通知》(发改外资[2005]1521号),我省根据文件精神组建了开发区审核工作小组,对全省各类开发区再次进行全面审核,后经批准,我省除保留原4个国家级开发区外,省级开发区也仅保留了老城经济开发区(将玛岛开发区并入老城经济开发区)、桂林洋经济开发区、龙湾港经济开发区、文昌经济开发区、临高金牌经济开发区。
    二、我省经济技术开发区的管理体制和问题分析
    我省经济开发区几经沉浮和岁月洗礼后,开发区从原先的93个锐减到目前的9个,这无不跟我省开发区的管理体制落后有关。但即使仅存的9个开发区,由于管理体制落后的原因,发展问题依然严峻。
    (一)我省经济技术开发区主要采取的两种管理体制
    十多年来,我省在探索开发区的管理体制改革过程当中,主要采取了以下两种管理体制:
    1.准政府的管委会体制。这种模式的管委会作为政府的派出机构,其主要职能是代表市县政府对开发区进行经济开发规划和全面管理,为入区企业提供服务,市县政府各职能部门对开发区下设的对口部门或对口业务进行业务管理和指导。对开发区的发展来讲,我省采取这种管理的开发区均取得了良好的发展效果,典型的有海口保税区、澄迈老城经济开发区等。
    2.以企业为主体的开发体制。在这种模式中,开发主体不是一级行政组织或政府派出机构,而由开发商来规划、投资开发和管理一个开发区。开发公司不仅要对土地进行一级开发,还要进行大量的公共基础设施投资,但不能像政府主导开发的机构那样直接从税收中获得必要的投资补偿,公共基础设施成本等主要靠土地开发收入来补偿。我省早期的开发区中,海口港澳、金盘、新埠岛、桂林洋经济开发区、琼海龙湾港经济开发区以及三亚亚龙湾旅游度假区等均采取了这种模式。
    实践证明,我省在十多年开发区管理体制的探索中,无论是准政府的管委会体制还是以公司开发为主导的开发体制,在海南经济大环境的影响下,都面临着人才、资金缺乏、开发经验不足、整合各种资源能力不高、管理体制落后等发展瓶颈,致使绝大多数开发区步履维艰。
    (二)我省各类经济技术开发区存在的问题浅析
    1.在经济发展落后的大环境影响下,我省开发区普遍面临经济基础薄弱、区位优势不明显、产业配套落后、基础设施建设不完善、融资渠道不畅、人才缺乏的状况。同时,我省绝大多数开发区都处于发展较落后的市县,各市县长期处于人才缺乏、财政困难的状况,加上市县政府进行开发区的开发与管理的经验不足,整合各种资源能力不高,影响了开发区的开发与建设,迟滞了开发区的发展步伐。
    2.以政府为主导的开发区管理体制落后和不到位。第一,经济管理职能严重缺失。主要表现为管委会只是开发区的协调服务机构,只有对企业进入和项目的预审权,而没有项目立项、规划报建、土地审批以及林业、水务环评、地质灾害评估、水土流失评估、环境评估等经济管理职能,使得管委会的服务水平和工作效率大打折扣,进而影响投资者的信心和决定。特别是土地审批权的缺失,使管委会无法进行土地资本动作,对开发区进行滚动开发管理。比如老城经济开发区、金牌港经济开发区等只是开发区的协调服务机构,市县政府没有赋予它们应有土地审批等一系列经济管理职能,进而迟滞或影响了开发区的开发与发展。第二,管委会在开发区内欠缺工商登记、劳动用工、人才引进、户籍管理、产权认证、社会治安、进出口海关服务等部分行政管理职能,进而影响了开发区吸纳入才、提高工作服务水平和效率等。第三,财税制度滞后和土地转让资金缺失,影响了开发区获得前期开发和后续发展资金的有效支持。我省开发区财税制度,均采用上缴国家和地方政府,再根据情况进行适当的返还,但返还比例过低,使得开发区难以获得后续开发资金,无法形成滚动开发效应。比如,老城工业开发区每年贡献税收不少,但返还的资金不多,每年仅有100多万返还开发区管委会。加上开发区土地转让金也大部分上交市县财政,使得开发区形成资金发展瓶颈,根本无法对开发区进行大规模的滚动开发,基础设施及公益事业建设依然滞后。这种情况在绝大多数开发区表现明显。
    3.以公司为主体的开发区,由于主导开发公司实力弱小,管理水平落后,专业水平不高,招商能力不强,加上没有经济管理和行政管理权,发展限制明显,相当一部分开发区经营困难。例如,国科园、港澳、金盘、桂林洋、龙湾港等开发区都陷入不同程度的发展困境。
    4.我省开发区面临国家政策重新“洗牌”风险。随着近几年中央对各类开发区审核制度的进一步规范, 我省发展实力弱小的开发区面临重新“洗牌”风险。比如,临高金牌港、琼海龙湾港等开发区,如果不及早进行管理体制改革,加快开发步伐,在新一轮国家审核中,将被取消省级开发区资格。我省一些即将进行大规模开发建设的开发区,省委、省政府有必要加以重视和管理,建立有效管理体制。例如,三亚海棠湾,虽然没有列入省级或国家级开发区范畴,但规划建设起点高、面积大(98平方公里),预计投资规模高达1000亿。如此庞大的开发计划,省委、省政府应及早理顺开发管理体制问题,把海棠湾纳入省级或国家级开发区管理范畴。
    三、我省建设经济技术开发区的优势分析
    我省经济基础薄弱,发展滞后,区位优势不明显。如何改变我省发展落后的局面?加快各类开发区的开发建设是我省经济发展突破的关键。一方面,加快开发区的开发建设,其所进行的体制改革与创新,将为我省经济社会发展积累更多的经验,让政府运作更高效。另一方面,通过加快开发区的开发与建设,可以发挥各类开发区产业链、产业群的聚集效应,形成地区区位竞争优势。例如,大连经济技术开发区、青岛经济技术开发区、天津滨海新区、上海浦东开发区等开发区形成的聚集效应,成为驱动当地经济社会发展的“火车头”,其经济贡献率都占当地的40%以上。
    四、我国经济开发区管理体制经验借鉴
    国内各类开发区在管理体制创新上,形式多样,但总的来讲,绝大多数获得成功的开发区均采用了以政府为主导的管理体制,同时,引导大企业、大公司直接参与开发区一级土地开发建设与管理。
    (一)上海浦东新区的管理体制及开发模式借鉴
    上海浦东新区在开发初期由浦东开发区管理委员会作为政府派出机构行使经济管理等职能,并下设浦东土地控股有限公司。由于浦东新区开发资金需求量大,又不能依赖国家财政支持,这就要求新区必须走土地生财、以土聚资的滚动开发之路。其开发初期主要采用了成片开发,“生地”批租的模式,创建了成片“预征”、成片“空转”、滚动开发、全方位土地“生地”批租的模式和由政府进行宏观调控,同时组建几家国有开发公司对重点区域进行开发的新模式,形成了新区土地管理的二级系统——新区土地管理系统和开发公司管理系统。浦东新区下设4个主要的功能开发小区(陆家嘴、金桥、外高桥、张江等小区),在各小区分别成立了陆家嘴开发公司、金桥开发公司、外高桥开发公司、张江开发公司等重点开发公司负责开发工作,一方面开发公司自身受国家控股,其必须运用经济手段完成国家委托的以社会效益为主的任务,另一方面开发公司按国家赋予的职责,以资产经营手段参股、控股一批房地产企业和其它企业,实现规模化的土地开发和房地产经营,其开发模式的特征是“政府控股调控,公司开发经营”。政府不直接进行土地开发,而是以“养鸡生蛋”的方法,通过国有开发公司及其控股的子公司实施大基地开发规划。开发公司从政府手中通过“空转”得到土地后,借贷资金进行开发,通过营造良好的投资环境和大力招商引资,实现小区内的功能开发。浦东新区的土地开发,在建立规范的土地市场的框架下,将土地资本与金融资本、社会资本实现大规模深层次整合,形成了“以土地吸附资金→以资金提升土地价值→土地更大规模吸附资金→浦东新区不动产迅速升值→土地开发快速推进”的滚动开发机制,解决了土地成片开发的资金问题。
    2.青岛经济技术开发区的“体制合一”模式借鉴
    1992年,青岛经济技术开发区与原黄岛区合并,实行了“一套机构、四块牌子”的领导体制,即开发区的工委、管委和黄岛区的区委、区政府合并设立、合署办公,工委(区委)管委(区政府)“一把手”由一人兼任,并享受青岛副市级的待遇。开发区管委会不是一级政府,而是所在市的派出机构,其职权是由所在市的政府所授予,但在开发区范围内拥有全权的管理权限,也是最基层的准一级政府,直接管理、监督和服务于各类市场主体。青岛经济技术开发区管委会(区政府)的职能包括六个方面:一是制定规划与指导性计划,间接调控市场。二是提供公共信息服务。三是治理区域市场经济秩序。四是提供公共产品与公共服务。五是营造社会稳定环境。六是健全社会保障体系。
    青岛“体制合一”模式的优点:一是仍然保持较为精简的机构设置,尽可能实行党政合署办公;二是体制上的创新促使青岛开发区由单一型的工业区向现代化的国际性新城区发展,逐步建立起一个与市场经济要求相适应,与国际惯例相接轨的新型政府运行机制;三是顺利扩区,使青岛开发区由起步的15平方公里扩展为220平方公里,解决了发展空间不足的问题。
    五、加强我省各类经济技术开发区管理体制改革的建议
    海南属于岛屿性经济的省份,也是一个省直管县的省份。除海口、三亚有较强能力整合土地、资金、人才、技术等各种资源要素进行开发区的开发建设外,其它市县整体整合能力还相对较差。因此,需要省、市(县)两级政府加快理顺开发区管理体制,对澄迈老城经济开发区、临高金牌港经济开发区和三亚海棠湾旅游度假开发区等等进行体制改革和创新,建议如下:
    (一)借鉴国内的成功经验,采用政府主导的开发模式,建立准政府的管委会管理体制;同时,结合我省的省情,进行管理体制的创新。主要作法:
    1.由省政府成立开发区专门的领导机构,这个领导机构由省政府主要领导挂帅,相关部门人员组成,综合办公,负责全省开发区的重大决策和统一协调。
    2.由省、市(县)两级政府联合成立海棠湾、老城、金牌等开发区管委会,作为省、市(县)两级政府的派出机构。各开发区管委会对开发区实行统一开发、统一规划、统一征地和统一招商;提供产业政策、优惠政策、人才引进政策等;行使省、市(县)两级政府经济管理及部分行政管理职能,如将产业规划、项目立项、规划报建、环评、土地审批等方面职权授予开发区管委会,让管委会直接负责开发区土地一级开发、项目招商、项目审批、引资融资及社会治安、人才引进等一条龙的管理服务工作。
    采用省、市(县)两级政府联合组建管委会的管理模式,一方面,有利于省政府的领导和协调,提高工作效率和工作水平;另一方面,有利于省政府进行人才、政策、技术、资金等的支持和配套,形成前期开发和后续发展的优势;第三,可以发挥市县政府的积极性,解决征地、治安管理等的难题。
    3.借鉴上海浦新区等的经验,由省、市(县)两级政府共同出资组建开发总公司(经济困难的市县可以土地入股),作为开发区主要的投融资平台,负责开发区的重大社会公益项目、市政项目、主干道基础设施、社会公共配套设施等政府性项目的建设与融资。同时,开发建设总公司通过土地资本运作,采用 “预征”、成片“空转”、滚动开发、全方位土地“生地”批租的模式和由政府进行宏观调控,利用开发区土地进行滚动开发。
    4.采用“政府调控,公司开发”的模式,按开发区产业发展规划,将各开发区划分为若干功能片区,组建若干家国有独资或控股的开发公司对各功能片区进行一级土地开发,通过土地资本等的运作,进行滚动开发,对各功能区的支管、支路、园林绿化及社会配套设施等进行建设。也可以通过“大企业进入,大项目带动”的模式,吸纳实力雄厚、专业水平高、招商能力强的大财团、大企业主导有关功能片区一级土地的开发。采用“滚动”开发的方式,对功能片区进行高标准的基础设施建设(主要包括支路、支管的建设,园林绿化的建设及部分社会配套设施的建设等),以创造吸纳大规模企业的硬环境和软实力。
    5.为避免开发区出现交叉管理混乱局面,建议仿效青岛经济技术开发区管委会合并黄岛区、上海浦东新区管委会合并浦东区、宁波开发区管委会合并北仑区的经验,将三亚海棠湾镇、澄迈老城镇分别并入或委托海棠湾开发区管委会和老城工业开发区管委会统一管理,由开发区管委会进行统一规划、统一征地、统一招商、统一开发等。
    6.处理好省、市(县)两级政府和参与一级土地开发公司的三者利益关系。管委会要有一个合适的分配方案,特别对功能片区的土地进行一级开发的开发公司,政府在做好调控的同时,也要加强优惠政策的配套落实。
    (二)通过立法,建立健康的开发区财税分配制度,即使是执行返还制度,比例也应能保证开发区有足够的资金进行后续开发和完善。纵观国内外开发区发展的经验,在开发区起步阶段,无一例外都享受国家“十年全留”、“五年递减”政策,这些政策为开发区积累了大量的建设资金。我省各类开发区虽然起步较早,但由于没有真正发展起来,基本上没有财力积累,远不能满足开发区基础设施和公共服务设施建设以及滚动开发的需要。因此,需要省委、省政府在财政上继续给予支持,建议对各类开发区实行若干年的土地收入、税收等全留用于开发区的开发与建设。
    (三)各开发区必须加强环保、生态资源保护,以保证后续的发展优势。主要是妥善处理好开发建设与生态环境保护的关系,抓好开发区的水源保护、生活污水和生产废水处理、公路建设、垃圾搜集和处理、地下水资源保护、防洪、噪声和大气污染处理等工程的建设,保证区域资源的可持续利用和生态功能的健康维持。
    (四)加快创新人才引进工作机制,放宽人才引进限制,积极吸纳海内外优秀人才。同时,加强与科研院校的合作,积极推进合作办学,为开发区输送各类高素质人才。
    (五)处理好开发区的征地、农民搬迁、劳动力转移、社会保障等问题,保证开发区有一个良好的可持续发展环境。
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
    2008-04-09
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
发改委
2008年10月9日
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关于省政协第五届委员会第一次会议党派团体第0015号提案的答复

    民建海南省委员会:
   
    贵委员会《关于我省经济开发区管理体制改革的问题与建议》第0015号提案收悉,经研究,答复如下:
    2005年底,省政府(琼府函[2005]101号)上报国家发改委、国土资源部、建设部的海南省经济开发区为5个(不包括国家级的4个)。2007年3月,三部委第18号公告我省9个经济开发区,其中国家级4个:洋浦经济开发区、海口保税区、三亚亚龙湾国家旅游度假区、海南国际科技工业园。省级经济开发区5个:老城、桂林洋、文昌、龙湾港、临高金牌港经济开发区。
    我省9个经济开发区对全省产业结构优化升级作出了一定成绩。从省级5个开发区本身的发展来看,管理体制和模式、基础设施建设、产业特色和布局、对当地财政贡献率、就业率等方面,发展不够理想。尤其是贵委员会对我省经济开发区存在问题分析得好,对开发区管理体制经验借鉴和建议,如:由省政府成立开发区专门的领导机构;“政府调控,公司开发,统一规划,统一征地”;建立开发区财政分配制度;加强环境保护;创新人才引进等;这些都将对今后经济开发区发展具有一定的指导意义。为此,我们将结合你们的建议,做好以下工作:
    一、积极组织编制5个省级开发区的产业发展规划。按照“布局集中、用地集约、产业集聚”的原则,突出产业特色,明确开发区的发展目标,具体列出产业发展目录,提出产能指标,如:节能降耗指标、土地利用率、就业率、每亩产值对当地财政贡献率等。对金牌港开发区在产业方面的定位进行研究,对龙湾港开发区的产业转型做出意见。
    二、完善园区基础设施建设。根据国家发改委、国土资源部、建设部批准的开发区土地利用规划和城乡总体规划的四至范围,本着集约使用土地为原则,分产业、主次、先后、基础设施、公共项目用地、绿化用地等区域做出发展规划布局图。一是多渠道解决资金投入。积极争取国家发改、交通等有关部门的资金支持;建议省财政每年安排预算内资金集中投入1-2亿(连续五年)帮助开发区完善基础设施;进一步加大工业发展资金对开发区基础设施建设的倾斜;积极鼓励各开发区加大与国开行等金融机构开发性金融合作;尝试区内基础设施建设企业化运作模式等。二是重点推进洋浦保税港区基础设施建设,确保洋浦按期封关验收;加快老城开发区马村中心港区一期建设;进一步完善老城、临高等开发区的出口路、疏港路、电气、给排水、污水处理厂等配套基础设施;加快完善开发区工业配套设施建设。
    三、进一步完善开发区的管理体制和完善管理模式。在完善老城经济开发区管理体制改革方案的同时,多考虑几种方案,供领导者决策。对其他开发区,要建立健全管理机构,引进优秀管理人才,赋予管理机构相应的职能,提升各园区管理水平。与国内发展较好的园区建立稳定联系,派人赴其它园区挂职学习等,并建议和督促开发区管委会人才引进工作,制订薪酬、住房补贴、子女入学等优惠办法。
    四、充分发挥资源优势,积极培育新的开发区,加快发展一批特色加工业集群。一是利用热带农产品资源优势,做精做深热带果蔬加工、特产禽畜加工和水产品加工业,加大对定安塔岭农产品加工区等园区支持力度;二是利用天然橡胶资源优势,加快轮胎及橡胶深加工产业,延伸产业链;三是利用石英砂、富铁矿等矿产资源优势,积极发展玻璃及石英砂深加工、海绵钛及钛铁矿深加工、特种钢及铁矿深加工、镁制品及白云石深加工业;四是利用南药资源优势,策划中部南药产业发展基地,加快我省特色南药加工发展。
    五、加强园区招商引资。创新招商方式、强化开发区招商引资是解决工业投资不足、加快园区发展的重要途径。一是强化开发区自主招商,提高自身招商队伍水平,有针对性地开展招商活动、点对点招商、以商引商等活动;二是借助外力委托招商,尝试与开发区产业定位对口的国内外行业协会、商会,建立有效的招商引资机制和渠道;三是强化开发区之间联合招商,利用开发区之间的优势互补,共同策划和组织招商活动,增强投资商的吸引力。四是建立招商激励机制,将招商引资工作列入各开发区管委会领导干部年终政绩考核内容之一,对招商引资成效显著的给予表彰奖励。
    感谢贵委员会对我们工作的支持。
   
    联系单位及联系人:省发展与改革厅 外资处 张德才
    联系电话:65338027
   
   
   
   
   
   
    二○○八年八月十二日