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案  由: 海南大力发展县域经济的问题与对策
提 案 者:
    县域经济是指在县域范围内以城镇为中心、以农村为基础和各种经济成分有机构成的一种区域性经济。其发展水平不仅反映出城市经济辐射能力的强弱和农村经济的繁荣程度,同时还直接影响着区域经济城市化和市场化的进程。但长期来,由于海南地理环境特殊、经济基础的薄弱和各种因素的影响,海南县域经济发展落后。从海南的行政区划来分析,海南有海口、三亚2个地级市、16个县级市县和1个西南中沙群岛办事处,县级市县占全省行政区划总数的84.21%,但这占绝大多数的市县经济总量一直过低。2003年全省16个县(含县级市,不含海口、三亚、洋浦及农垦)GDP为344.52亿元,占全省GDP的49.8%;2006年全省16个县(含县级市,不含海口、三亚、洋浦及农垦)GDP为547.86亿元,占全省GDP的51.5%。从县域经济增长比重来看,3年仅增长了1.6个百分点。可见,海南必须把县域经济发展作为经济、社会建设的重要载体,予以大力推进。
    一、海南县域经济发展的现状与问题
    (一)与先进省市相比,县域经济总量小,实力不强。2003年全省16个县(含县级市,不含海口、三亚、洋浦及农垦)GDP为344.52亿元,平均每县GDP为21.53亿元;2006年全省16个县GDP为547.86亿元,平均每县GDP为34.24亿元。虽然经济总量逐年递增,但从2006年单个县(包括县级市,以下县级市简称为“市”)来看,没有一个县(市)GDP超过100亿元,仅儋州、文昌、琼海、澄迈等4个县(市)超过50亿元,30~50亿元之间的只有万宁、临高、东方、昌江等4个市县,中部山区的五指山市GDP仅6.91亿元(见表1)。截止2007年,在每年的全国百强县评比中,海南没有一个市县入选,而且与百强县的实力差距明显。被评选为2007年的全国县域经济百强县(市)中,2006年的平均地区生产总值268.17亿元,是海南县(市)平均地区生产总值34.24亿元的7.83倍;百强县人均地区生产总值为35960元,是海南县(市)人均地区生产总值8403元的4.28倍;百强县平均地方财政收入为13.36亿元,是海南县(市)平均地方财政收入1.58亿元的8.46倍。
    (二)县域之间经济发展不平衡,差距大(见表2)。2006年,全省16个市县中,GDP(不含农垦)总量最大的儋州市为81.49亿元,总量最小的五指山市为6.91亿元,两者相差74.58亿元,相差10.79倍;在人均GDP(不含农垦)中,人均GDP最高的昌江县为12473元,最低的琼中县为5913元,两者相差6560元,相差1.1倍。
    (三)县域财政综合实力较弱,收支矛盾突出。
    1.海南县域财政收入水平低(见表2)。2004年,仅有琼海市1个市县财政收入超过2亿元,有6个县(市)财政收处于1—2亿元之间,其余财政收入均在1亿元以下。2006年,仅有文昌、琼海、澄迈、儋州等4个县(市)财政收入超过2亿元,万宁、东方等2个县(市)财政收入处在1—2亿元之间,其余县(市)财政收入均在1亿元以下,全省16个县地方财政收入(不含海口、三亚、洋浦)仅25.31亿元,占全省财政收入的41%。
    2.海南财政收不抵支现象明显。2004年支出收入差323992万元,两者比重为2.76;2006年支出收入差扩大到511701万元,比重高达3.02。
    3.海南县域财政收入占全省GDP的比重在逐年下降(见表4)。2004年海南县域财政收入占GDP的比重仅为3.7%,比全省财政收入占GDP的比重低出5.2个百分点。但综观2001—2006年海南县域财政收入状况,综合财政实力没有得到明显改善。
    (四)县域产业结构升级缓慢,工业化和城市化水平低。总的来看,海南县域经济结构仍处于工业化初级阶段,资源型加工业规模小、能力弱;现代的高科技产业起点低、数量少,产业的技术水平和技术含量仍然较低,整体产业结构仍处于低层次的产业结构演进的工业化初级阶段。2003年的县域经济国内生产总值中,第一产业所占比重高达50.3%,第二产业和第三产业所占比重则分别为19.6和30.1%,与全国相比,第一产比重高于全国35.5个百分点,第二产比重低于全国33.3个百分点,第三产比重低于全国2.2个百分点。但从2003年至2006年,海南县域经济的产业结构没有明显变化(见表5)。这与绝大多数全国百强县市的产业结构第一产业比重小,第二、三产业比重大的现象相距甚远。例如,全国百强县市前10名的广东南海市(县级市),改革开放初是一个典型的农业县,三次产业的比重是30.5:53.1:16.4,到2001年结构已经转换到6.7:49.6:43.7,从业人口也实现由81%的农业就业人口向80%的二、三产业就业转换,单年工业产值高达830亿元。至今,该市仍保持着强劲的发展势头。
    (五)县域经济金融支持压抑,资金严重短缺。第一,县域占有的金融资源明显滞后于市区。从2000—2005年海南县域金融机构存款占GDP比值与贷款占GDP比值的数据来看(见表6),县域金融机构存、贷款占GDP的比值远远落后于市区存、贷款占GDP比值。第二,海南县域金融资源大量流失。从存差来看,县域金融机构的存差明显大于市区金融机构,且持续扩大。2000年末,县域金融机构贷存比为71.5%,比全省平均水平高出1.5个百分点;到2005年底,贷存比降到了52.6%,比2000年低18.9个百分点,比全省平均水平低了16.7个百分点。第三,海南县域金融机构种类单一,体制僵化,县域金融服务逐年弱化。主要表现有国有商业银行淡化农村市场,县域金融服务网点萎缩,造成农村信用社“一社难支三农”的局面,同时,大量农村资金通过邮政储蓄机构这一“抽血机”完全脱离了农村金融市场,造成农村经济发展“失血”过多。 第四,县域金融机构的融资功能日益弱化,导致金融民间金融日趋活跃,“二元金融”现象非常明显。据不完全统计,海南县域经济通过民间融资的比例是通过银行融资总量的5倍以上。此外,县域金融产业贡献率呈下降的趋势。例如,2004年,金融业对GDP的贡献率仅为1.41%;2005年,对GDP的贡献率下降为1.36%。
    (六)人才和技术缺乏。由于受地理、各种环境条件等因素影响,不能为科学技术人员提供优越的研究条件,难以吸引人才。一方面,大学生毕业回县、乡工作的不多,愿去县域企业工作的更少。例如,澄迈县是海南省县域经济较为发达的县市,但近5年来,回到澄迈工作的本地大学生仅100多人,且多是在行政事业单位工作。另一方面,在待遇和事业留人方面,缺乏强久的吸引力,人才流失严重。
    (七)县域对外开放度和经济外向度都偏低。第一,对外贸易进出口总额总量小(见表7)。2003年,16个县(市)对外贸易出口总额仅6908万美元。2004年,虽然对外贸易出口总额上升为15420万美元,但2005年又下降为7853万美元,占全省的7.7%,占县域GDP的1.3%。五指山、屯昌、琼中等市县对外贸易出口为零,有较多市县在较低水平徘徊。第二,利用外资少。2002年,海南县域实际利用外资仅为4867万美元,占全省的4.9%。经过这几年经济发展,海南县域实际利用外资水平依然低下,有些落后县市投资环境差、政策不宽松等因素,仍然没有利用到外资。
    二、国家逐年高度重视为海南县域经济发展提供契机
    党的十六大第一次非常明确地提出要“壮大县域经济”;十六届三中全会明确强调“要大力发展县域经济”;十六届五中全会提出发展、壮大县域经济,促进农村的全面现代化,是我们建设社会主义新农村的一个重要途径;2007年中央“一号文件”中指出:“继续发展小城镇和县域经济,充分发挥辐射周边农村的功能,带动现代农业发展,促进基础设施和公共服务向农村延伸”。党中央对发展县域经济正逐年高度重视,使得许多优惠政策向发展县域经济倾斜,为海南发展县域经济提供了良好的机遇和条件。
    三、大力发展壮大县域经济的途径与措施
    我省有必要对发展县域经济进行一次产业规划定位,切实把岛屿型经济的发展规律和县域经济的建设规律相结合,以大陆和国际市场为导向和热带海岛的特色资源为基础,以县域全方位开放为主旋律,以政府引导和市场运作的有机结合为主要手段,以优化经济发展为根本保障,大力推进以农业产业化为主导的农村工业化、城镇化进程,提高县域经济的综合实力和区域竞争能力,走出一条具有热带海岛特色的县域经济发展之路。为此,建议如下:
    (一)实施“扩权强县”行政体制改革,充分发挥各方面积极性。按照十七大提出的 “着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”的要求和省第五次党代会关于“以完善省直管市县管理体制为重点,深化行政管理体制改革 ”的部署,以增强县域发展活力,调动省、县两级积极性为目标,实施“扩权强县”,科学配置权力,努力消除体制性障碍,增强县域发展责任和能力:一是下放经济社会管理权限,减少行政审批层级,提高行政效率,降低行政成本,明确要求凡符合国家法律法规的,能下放的都尝试下放,逐步实现项目直报、信息直达;二是加大对县域经济发展的扶持力度,制定财政、税收等鼓励县域经济发展的财政措施,逐步解决县乡财政困难,改变县乡财政状况,增强县域经济发展能力;三是推进县域综合配套改革工作,进一步转变政府职能和经济运行方式,改变城乡二元结构与社会管理结构,探索出新的经济增长方式和城市发展模式。
    (二)集中力量建设好县(市)城、重要城镇,打造县域经济的增长极、辐射源。首先要把县(市)城的建设置于全省建设的大局之下,与建设健康岛、海岛公园和最佳人类居住地有机统一起来,科学规划工业开发区、市场开发区、旅游开发区、居民住宅区、行政办公区“五位一体”的建设,始终把生态环境建设的理念贯穿到县(城)建设的各个部位和环节之中去,把每一座县(市)城建成为经济繁荣、生态良好、社会文明的有利于创业和居住的健康城市。其次要坚持实业兴城、产业造市。立足扩容提质、强化功能,强力推进工业、市场、旅游等开发区的基础设施建设,优化创业服务环境,不断增强经济开发区的吸纳力和成长力,使之成为县域经济的增长源。再次要做活“城市经营”这篇大文章,通过建立健全“政府主导型”的土地储备制度、土地公开招标拍卖制度,运营好土地资本;通过盘活可以投入市场营运的城市基础设施等资产,筹措和扩充城镇建设资金来源。加大城市户籍、投融资等改革力度,放宽政策,敞开城门,吸纳县(市)内外的投资者进城投资兴业。
    (三)大力推进城镇化建设,具备工业发展条件的县(市)要积极实施工业强县(市)战略。继续抓好县城和重点镇的规划、建设和管理。树立经营城镇理念,对城镇具有商业价值和经营价值的土地、设施、环境及其他各种资源要素实施资本化运作。鼓励民间资本和外资以独资、合资、合作、联营、项目融资、特许经营等方式参与城镇基础设施和公用事业建设。集中计划、建设等部门用于小城镇建设的各项资金。加快发展第三产业,增强城镇综合服务功能。
    各县(市)发展不一定都要走工业发展之路,但具备工业发展条件的县(市),要实施工业强县战略,加速县域工业化进程。
    (四)大力培育特色产业,构筑县域经济发展的支柱。一是立足于现有产业基础,依托海南特有的自有资源优势,培育出特色产业,并把特色产业链拉长,形成聚集经济效益。如打造海洋渔业强县、热带果业强县、林产品加工业强县、旅游业强县等等。二是围绕特色产业开发,坚持整体推进、重点突破的原则,抓住优势项目、优势企业和优势地区不放,集中一定的财力,强力推进。三是大力构造县域产业开放的大平台和外来资本进入的大通道。吸纳岛内外大批能工巧匠、企业家、经营能人进县域开发原料基地,建立加工基地,开拓销售基地,开办研发基地,使特色产业在开放中加快成长。
    (五)加速民营经济发展,培植县域经济的主力军。一是加大县域公有制企业的产权改革力度,置换出一批民营经济。通过采取股份制、股份合作制、并购重组、分立重组、租赁经营、出售、依法破产等改革途径,引导公有资产从一般竞争性领域退出,改制为公司制、合伙制、个人业主制企业等民营经济。二是通过放开政策,治理“三乱”,在信贷、用地等发展关键环节上给予优惠支持,提供优质服务,扶植一大批民营经济生产经营者。三是依托县(市)城经济开发区的基础设施优势、资源融合优势、政策优势,加大招商引资力度,引进一大批民营经济进区发展,打造民营经济发展的大本营,形成县域经济增长的源泉。四是努力盘活县域的存量资产和存量资源,拓展民营经济发展空间。
    (六)发挥良好的生态环境优势,走跨越式的县域可持续发展之路。县域各级政府要有强烈的可持续发展意识,树立新的发展思维和模式,正确处理好资源开发利用和保护的关系,经济建设与环境保护的关系。按照生态省建设的要求,把生态工程建设项目一项一项地落实好,把生态环境这项比较优势保持下去;突破县城环保基础设施不全的瓶颈,全面建设农村“六小”工程,加强城乡环境治理;走循环经济之路,发展无公害农业、“专、精、特、新”工业和生态旅游。
    (七)从抓信用建设入手,优化县域经济发展环境。一是推进政府职能转变,减少行政审批,充分发挥市场机制的作用,把政府从市场经济的“游戏规则”中拉出来,为提高政府的公信度创造前提条件。二是推行政务公开,优化政务服务。通过设立健全县域的行政审批中心、产权交易中心,建立服务跟踪制、投诉制、行政责任追究制,推进综合执法改革,有条件的发展电子政务,确保政务廉洁、高效、公正。三是集中治理市场经济秩序。经济环境治理可以采取“110”(效仿社会治安“110”的发展环境执法大队),对市场经济竞争主体实行《税费明白卡》等措施,集中治理乱收费、乱罚款、乱摊派、乱集资”“四乱”现象和不正当竞争行为,创造公开、公平、公正的生产经营环境。四是建立信用信息披露互通网络,建立政府、企业、个人信用档案,加强行业自律,加大失信征治力度。
    (八)扩大就业渠道,增加县域城乡居民收入。一要完善就业服务体系,加强就业技能培训、职业介绍和就业指导,扩大就业渠道;二要实施积极的就业政策,努力改善创业和就业环境,激发创业致富的积极性。三要按时、足额发放干部、职工和教师工资,兑现工资调整工资;加大分配调节力度,关心弱势群体,解决好企业下岗职工、失业人员及城镇中低生活保障对象的生活保障问题。
    (九)县域要以更加积极的姿态走向世界,充分利用“中国―东盟10+1”、“泛珠三角9+2”等合作机遇和平台,利用特区、航权开放等优势,实施全方位、多层次、宽领域的对外开放格局,扩大利用外资规模,包括吸引外商直接投资和国外贷款,发展开放型经济,增强经济竞争力,促进经济结构优化和国民经济素质提高,加大招商引资力度。
    (十)各市县要树立吸引知识和技术密集型产业投资的观念,增强对高层次人才的吸纳,以更优惠的政策、宽松的用人环境和灵活的用人机制,广泛地吸引各种人才,创造唯才是举和人才充分施展才华的“大舞台”,为经济发展创造良好的软环境。
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
    2008-04-09
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
发改委
2008年10月9日
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关于对政协海南省第五届委员会第一次会议党派团体提案第0014号的答复

    民建海南省委员会:
   
    你们在政协海南省第五届委员会第一次会议的提案《海南大力发展县域经济的问题与对策》收悉,现答复如下:
    一、发展县域经济是增强我省经济基础,提高人民生活水平,壮大农村经济,改善农村民生状况,实现城乡一体化的必然之路,也是我省经济工作的重中之重。2006年,为加深对市县经济发展现状、存在问题、发展方向及发展模式的认识,我厅委托有关专家和学者开展了“海南省县县域经济发展研究”的课题,提出了符合我省实际的县域经济发展的思路,为我省制定区域经济发展规划和社会主义新农村建设规划提供了科学依据。
    二、根据省委第五次党代会关于“以完善省直管市县管理体制为重点,深化行政管理体制改革”的部署,以增强县域经济发展活力,调动省县两级积极性为目标,实施“扩权强县”,科学配置权力,努力消除体制性障碍,增强县域发展责任和能力的行政体制改革工作正由省委和省政府有关部门研究制订方案之中,7月8日,省委五届三次全体(扩大)会议通过了《中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》,今年下半年将在全省范围之内进行改革推行工作。
    三、积极做好区域规划,贯彻区域发展战略,打造县域经济增长极,努力实施工业强县战略。省第三届人民代表大会第四次会议审议通过的《海南省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,把海南岛作为一个整体进行功能区划分,按照“南北带动,两翼推进,发展周边,扶持中间”的区域经济发展战略和人口资源分布、产业布局及环境承载能力,将海南岛划分为“琼北综合经济区、琼南旅游经济圈、西部工业走廊、东部沿海经济带、中部生态经济区”五个功能经济区,明确各区域的功能定位,发挥重点城市、开发区对全省经济发展的辐射带动作用,增强县域经济实力,建立互动机制,逐步形成东西南北中互动,优势互补,相互促进,共同发展的区域经济格局。其中,西部地区将依托洋浦开发区、东方化工城、昌江工业园区集中布局重化工业,重点发展天然气与天然气化工、石油加工与石油化工、纸浆和造纸、矿产资源加工等工业,带动临近市县发展配套产业。因此,各市县不可能都上大工业项目,而是要根据区域规划的要求,功能区的定位,做好各项基础性工作,做大做强相应的产业,推动大项目的建设和配套。
    四、大力培育特色产业,构筑县域经济发展的支柱。各市县立足于本地资源优势,因地制宜发展特色产业,特色经济有了新的发展。海口市继续保持在全省经济中的重要地位,三亚市旅游业发展迅猛,旅游收入占全省比重近一半。洋浦、澄迈、儋州、昌江、东方成为海南主要工业区;定安积极打造农产品原料生产基地,农产品加工业正在兴起;琼中采取小额贷款、农民培训、科技服务壮大了特色种养业;临高县深海网箱养殖基地已成规模;乐东形成了以香蕉为主的热带水果、反季节瓜果、民营橡胶等优势产业。
    五、加强生态保护,走跨越式的县域经济可持续发展之路。优良的生态环境是海南持续发展的重要基础,在任何时候、任何情况下,都不能以牺牲环境为代价而换取一时的经济繁荣。坚持发展经济“三不原则”,坚决避免走“先发展、后治理”的老路,县域经济的发展只能建立在生态保持和可持续发展之上。这些年来,我省建立健全了生态环境保护的政策法规体系,加强自然保护区、生态功能区、重要水源、重点海域的保护与管理;探索建立了生态补偿机制,加大对中部生态经济区的保护力度;全面启动城镇污水和垃圾处理等设施建设;启动海防林建设,每年安排不少于1500万元资金用于海防林建设;建立健全严格的产业准入标准,全面实施污染物排放总量控制、排污许可证制度和限期治理制度,防治工业污染、控制生活污染,削减农业面源污染等。依法严厉打击破坏生态环境的事件,推广各种新型能源,普及农村沼气等措施。
    六、大力推进城镇化建设,城镇开发建设取得新成就。各市县借助开行的支持,进行了城市规划和重点区域规划编修,运用市场手段,科学开发土地资源,加快城镇开发建设,城镇面貌焕然一新。东部沿海旅游经济带呈现勃勃生机,万宁神州半岛、陵水清水湾、三亚海棠湾的旅游开发势头强劲,特别是陵水、琼海等市县还通过有效盘活闲置土地,实现了土增值、经济增效、政府增收。文昌、五指山、保亭、屯昌、白沙等市县城镇化建设与改造力度明显加大,城区面积不断扩大,城镇功能不断完善,有力地带动了服务业的发展,成为拉动县域经济发展的火车头。
    七、加大对城乡基础设施建设的投入,增加县域城乡居民的收入。海南率先从全省的空间、产业、功能上明确了城乡互动的具体举措,道路、供水、电力、数字电视、垃圾处理、污水处理等一体化的公共设施不断向乡镇、向村庄延伸。公共财政的“阳光”已普照到农民、农村、农业,教育移民、医疗、最低社会保障、文明生态村建设等取得长足进步:环岛高速公路四通八达,西环铁路建成通车,贯穿6市县的东线城市轻轨也正在加紧建设之中,海南城乡交通一体化的状况令内地前来旅游的人们感到羡慕;海南的水利城乡一体化管理方面走在了全国前列。在全省范围内,已实行水量与水质、地表水与地下水、城市与农村水资源的统一管理,以实现水资源的最优化配置;在大规模农网改造的基础上,2005年在全国第一个实现了城乡各类用电同网同价;率先城乡同步推进有线电视数字化,让农民同享“数字”成果;在全国率先实行对全省义务教育阶段的学生全部免收杂费;在14个市县启动农村居民最低生活保障金发放工作;比国家要求提早一年免征农业税,启动农业保险试点等等。
    八、加快城乡一体化进程。海南在全国率先完成了第一个全省性城乡总体规划。《海南城乡总体规划》对全省的整体性空间做出规划,对资源开发、产业发展、城乡建设、重大基础设施与社会服务设施、城乡空间管制、近期建设等作了整体性的综合部署。《规划》对全省各类用地进行分类、分区管制的同时,进一步将各类管制要求具体落实到空间上,对不同地区提出相应的管制要求,对全省主要区域都明确了“定性、定量、定点、定时”的要求。继城乡总体规划后,海南又在全国率先编制了全省社会主义新农村总体规划。
   
    联系单位及联系人:省发改厅地区经济处 冯 燕、李高义
    联系电话:65348004、65339449
   
   
   
   
    二○○八年七月十七日