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案  由: 关于我省建设和完善农村卫生服务体系的建议 民建海南省委员会
提 案 者:
     多年来,看病难、看病贵、大处方一直是医患矛盾的重要因素,农民群众因病致贫、返贫的现象严重,非常不利于我省落实科学发展观、建设社会主义新农村、构建和谐社会等一系列利民举措的实行。当前,我省要切实解决农民看病难、看病贵问题,就必须加大农村医疗资源投入,建设和完善我省农村卫生服务体系。
    一、我省建设农村卫生服务体系面临的时机与挑战
    1.从中央到地方的高度重视,是我省建设和完善农村卫生服务体系必然趋势。
    近几年来,从中央到地方政府,落实科学发展观、构建社会主义和谐社会已成为国家和社会的共识。党十六大报告明确指出:“我们要在本世纪头二十年,集中力量,全面建设惠及十几亿人口的更水平的小康社会”。而建设农村卫生服务体系正是全面建设小康社会的重要一环。2006年“两会”国务院总理温家宝在《政府工作报告》中强调:“突出抓好医疗卫生工作。着眼于逐步解决群众看病难、看病贵问题,主要抓好三个方面:一是加快农村医疗卫生服务体系建设;二是大力发展城市社区卫生服务;三是深化医疗卫生体制改革,深入整顿和规范医疗服务、药品生产流通秩序”。我国十一?五规划纲要也指出,建设社会主义新农村要积极发展农村卫生事业,加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设健全农村三级卫生服务和医疗救助体系。同时,纲要把建设农村医疗卫生服务体系列为新农村建设的重点工程。十六届六中全会审议并通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,要贯彻落实构建社会主义和谐社会的精神,就必须重视农村卫生服务体系建设。2006年,国务院常务会议还审议并原则通过了《农村卫生服务体系建设与发展规划》,该规划在未来5年中,将投入200亿元用于农村卫生事业建设,而乡镇卫生院则是支持的重点。可见,国家对建立和完善农村卫生服务体系的日益重视,为我省建立和完善农村卫生服务体系提供了良好的机遇。
    2.我省开展新型农村合作医疗工作取得的显著成绩,为我省建立和完善农村卫生服务体系创造了有利条件。
    看病贵问题一直是制约了农民看病老大难问题。而我省开展的新型农村合作医疗工作几年取得显著成绩,凡“参合”的农民在看重病、大病过程中,都获得了国家的补偿。据了解,我省自2003年12月正式启动新型农村合作医疗试点工作,特别是2005年9月省委重点改革领导小组在五指山市召开试点工作会议以来,全省各市县、各有关部门,认真贯彻省委、省政府的决策部署,新型农村合作医疗试点工作取得了突破性进展。截至2006年7月1日,我省18个市县和洋浦开发区都已经推行了新型农村合作医疗制度,参合农民人数达362.72万人,全省总体参合率为72.35%。我省比全国提前两年全面推行了新型农村合作医疗制度,充分体现了“老百姓得实惠、政府得民心、农村医疗事业得发展”。这为我省建立和完善农村卫生服务体系创造了有利条件。
    3.我省的经济基础条件要求必须建立和完善农村卫生服务体系。
    长期以来,农业一直是我省的支柱产业,工业和第三产业发展缓慢。相对来讲,也就是我省是农业大省,农民占全省总人口的72.5%。因此,我省建立和完善农村卫生服务体系,有利于改善农民的生活质量,提高农民的健康水平,促进农村经济的发展和社会的长治久安,对我省构建和谐海南,实现我省全面建设小康社会的目标和现代化进程的推进具有积极意义。
    二、我省农村卫生服务体系存在的问题
    近几年来,我省农村卫生资源总量逐步增长,农村卫生服务网络基本健全,农村基本医疗卫生条件明显改善,但存在的问题依然严重。
    1.资金长期投入不足,农村医疗卫生机构基本设施薄弱。多年来,尽管从中央到地方政府已投入部分资金用于解决乡镇卫生院工作用房和基本设备问题,但农村卫生建设资金缺口依然很大,一是财政卫生经费与财政支出比例长期偏低。例如,我省财政卫生经费与财政支出的比例长期低于3%,有的县(市)甚至长期达不到1%,财政卫生支出用于防疫保健支出仅占1/4左右。二是地方政府划拨给卫生事业经费过低。例如,临高县2001年至2003年,全县财政投入到位的卫生经费分别为38万、48万、79万,占卫生部门预算比例分别为29%、34%、54%,基层卫生院财政核拨资金到位率平均仅为46%。由于财政资金长期投入不足,导致农村医疗卫生机构基本设施薄弱。
    (1)乡镇卫生院、村卫生室的危房比例偏高。截止2005年底,全省乡镇卫生院的业务用房中,有危房9.46万平米,占总面积的22.9%。村卫生室危房占到60%。生活用房危房也高达5.39万平方米,占生活用房总面积的31.97%。如我们调研到的儋州市新州镇新英卫生院、临高县东英镇卫生院、博厚镇卫生院、乐东志仲卫生院、东方感城和东河卫生院的业务用房是五六十年代修建,大多破旧颓败,安全隐患大。虽然2004年至2005年底,我省投入6000多万元改建乡卫生院110间,建筑面积达39683平方米,但大多数改扩建卫生院仅达到国家最低建设标准。
    (2)乡村卫生室覆盖率低,加上防保人员缺乏,农村三级防保网薄弱。截止2006年6月,全省共有农业人口约580万,有乡镇卫生院312个,其中中心卫生院64个,全省2634个行政村中,还有1002个行政村没有卫生室(站),占总行政村数的38%。在建有卫生室的1632个行政村中,仅有乡村医生2298个,乡村卫生员172人,相当于每千名农业人口配备乡村医生和卫生员0.43人,远远低于国家标准。由于村防保人员待遇很低,甚至没有解决,致使现存大多数乡村卫生室(站)被个人承包经营,防保人员缺乏,因此,很难履行基层防保职责,农村三级防保网薄弱可见一斑。
    (3)乡村医疗设备陈旧、落后,不能满足农民医疗水平的要求。据调研,全省乡镇卫生院有基本设备配套的仅占30%,其中,拥有常规化验设备的占28.3%,有X光、心电图机、B超机和半自动生化分析仪的分别占31.17%、38.31%、48.38%和5%。但在这些数据的基础上,仍有三分之一的乡镇卫生院配备的X光机、心电图机、B超都是七八十年代遗留下来的,根本无法满足农民医疗水平的要求。这一现象,在调研五指山、临高、昌江、儋州等市县某些乡镇卫生院较为严重。
    2.农村卫生人才匮乏,严重影响农村卫生服务体系功能的完善。
    (1)乡镇医护人员工资待遇低,生活环境和工作条件差,导致我省乡镇卫生人才制度走进人才“下不去、留不住、用不上”的怪圈。据调研,临高县多年医护人员工资待遇普遍低,且呈不均衡状态:经济效益较好的调楼、新盈等2家中心卫生院,职工月平均工资700元以上;经济效益一般的有博厚、美夏、文澜江等3家卫生院,职工月平均工资为500-700元;经济效益较差的有美台、南宝、和舍、美良、东江等5家卫生院,职工月平均工资为300-500元,其余经济效益差的乡镇卫生院职工月平均普遍低300元以下。待遇低,已致使我省乡镇卫生人才制度走进人才“下不去、留不住、用不上”的怪圈。据卫生厅统计,近10年来,我省大部分市县乡镇卫生院没有调进或吸收过一名医学院校本科毕业生。昌江县十月田卫生院有院长1名、财务人员1名、约房1名、防疫1人。就是这家只有4名医护人员的卫生院,担负着全镇6个行政村、22个自然村的农民医疗和防疫工作,但由于待遇和体制等问题,使该院多年来没有实现引进人才。据了据,该卫生院还是昌江县各乡镇卫生院中条件最好的一个。
    (2)学历构成不合理,业务素质低,无法满足农民医疗卫生需要。据省卫生厅统计,截止2004年底,全省卫生院职工总人数为7754人,其中,大学本科以上学历的只有270人,占职工总数的3.49%;大专学历的1366人,占职工总数的17.62%;中专学历的3394人,占职工总数的43.77%;无学历的2724人,占职工总数的35.13%。另外,有15%的临床医生和31%的护士尚未取得执业资格。学历构成不合理,业务素质低,导致我省许多乡镇医院医生滥竽充数。如五指山市有的乡镇卫生院由于没有执业医师,只能由护士当卫生院院长。在琼中县松涛卫生院,既没有助理医师以职称的医生,也没有护士,只能由一名部队转业的卫生员当卫生院院长。但2005、2006年,我省农村卫生人才学历构成不合理,业务素质低现象仍然没有明显变化。
    (3)技术人才缺乏,致使部分卫生院的科室和医疗设备处于瘫痪状态。例如,昌江县人民医院是昌江县设施配套较好的医院,但由于该医院的多名医护骨干人员流失,导致了该医院的眼科、口腔、鼻喉、皮肤等科室关闭,护理、影像、B超等设备也缺乏懂技术的人员。另外,调研的五指山、临高、白沙等市县的一些乡镇卫生院由于缺乏技术人员,而使X光机、心电图机、B超等医疗设备荒废。
    3.医疗卫生资源配置不合理,导致农村医疗保障体系不健全。目前止,我省卫生资源配置区域性差异仍然较大,高新技术、优秀人才大多集中在城市大医院。从总量看,经济发展相对较快的海口、三亚、文昌、琼海和儋州等5个市就拥有全省床位、医生、护士人数的60%以上。但从千人口拥有床位、医生、护士看,经济发展较快的5个市除了海口和三亚市千人口拥有床位、医生、护士数高于全省和全国平均数外,其他市县尤其是经济欠发达的少数民族地区,千人口拥有卫生床位、医生、护士数都远远低于全省和全国平均水平。这种医疗卫生资源配置不合理导致的农村医疗保障体系的不健全,致使部分患病群众不得不到城市大医院就诊,加剧了农村地区群众“看病难、看病贵”,农民群众因病致贫、因病返贫的问题突出。
    4.农村基层防病力量不足,健康教育工作薄弱,农民群众防病意识淡薄,加大了疾病预防控制工作难度。乙肝、结核等一些传染病、地方病仍然严重危害着我省农村居民的健康,疾病预防控制工作任务仍十分艰巨。例如,儋州市新州镇新英管区有人口近5万,但从事防疫的人员仅4名,相当于1名防疫工作人员要承担11000多人的防疫工作。防病力量的不足,致使该地方健康教育工作薄弱,农民群众防病意识淡薄,目前该地区是儋州市艾滋病、肺结核高发区,其中该管区的唐庙巷村患结核病高达数十人。
    5.我省新型农村合作医疗工作有待进一步完善。
    (1)我省新型农村合作医疗工作在一定程度上仍然存在受益面小,手续繁琐、制度不完善和监督主体与监督对象倒置等问题。由于“参合”电脑网络系统还没有在全省乡镇卫生院普及,因此,在一定程度还不能够适应解决我省农村合作医疗和看病难、看病贵等问题的需要。需要引起足够重视,妥善研究解决。
    (2)农村医疗保险制度力度不够,部分农民认识还不足。我省自2003年12月正式启动新型农村合作医疗试点工作以来,新型农村合作医疗试点工作虽然取得突破性进展。但我们在调研中发现,仍有许多农民不了解和相信农村合作保险制度,而且都没有“参合”。我们在回访的过程中,有多人因没有“参合”,即使他们在重病中没有获得补偿而后悔不已。
    6.卫生监督执法监管过度,影响乡镇卫生院的正常运营。例如,儋州市那大镇卫生院,多年来,一直受省、市各卫生、药监、税务、物价、审计等部门的监督检查过度,而使正常运营受到影响。2005年一年间,该院就被各种部门监督检查达50次之多。在我省许多重要乡镇的卫生院,这种受监督检查的现象也比较普遍,应该引起有关部门的重视。
    三、建议
    1.加快农村卫生服务体系建设要以建立基本设施齐全的农村卫生服务网络为目标,加大财政投入力度,稳定县、乡、村三级卫生机构,着力建设农村医疗业务用房和职工住房,特别要加大危房改造力度,购置相应医疗用的器械设备,改善农村卫生面貌。目前,我省大部分乡镇卫生院都存在各种困难和问题,省、市、县要有一个时间的目标,通过省、市、县三级政府重点扶持,改善乡镇卫生院的设施条件。保证一个乡镇有一所政府举办的公立卫生院;每个行政村原则上有一所卫生室,财政实在困难的情况下,可以相邻几个村设一所卫生室,不强求一律,要切实方便群众。同时,将建设农村卫生服务体系目标纳入各级政府的政绩考核。
    2.要积极推进农村卫生事业改革,大力整合农村卫生资源,积极推行县、乡、村卫生服务管理一体化,乡镇卫生院的人员、业务、经费等划归县级卫生行政部门管理,实行以县为主的管理体制。同时,要进一步完善农村卫生技术人员社会保障制度,按照规定落实相关经费,为镇卫生院在职人员建立医疗、养老、失业和生育等社会保险,并逐步将农村乡村医生全部纳入新型农村社会基本养老保障范围,解决其老年生活的后顾之忧。
    3.加强农村卫生人才培养力度。
    (1)建立各级政府安排专项经费培养制度。从今年开始,建议省政府安排专项经费,为每个重点中心卫生院培养若干名专业技术骨干(我们认为10名左右最为合适),市、县也要同步开展面向一般卫生院技术人员和乡村医生的业务技能培训工作,用3-5年时间完成专业技术骨干培训任务。
    (2)采取“政府引导+企业资助+乡镇卫生院联动”的方式积极开展人才培养工作。具体做法:由政府部门引导(或支农建设招标项目)等方法,引导有实力的企业以强大的资金和技术实力投入到我省农村卫生服务体系中,为我省广大农村医护进行免费培养,而对免费为农村医护人员提供免费培养和投入基础设施建设的企业,可根据实际情况让乡镇卫生院和村卫生室按该企业的药品批发价优先采购其药品,使得政府、企业、农村实现多赢局面。
    (3)建议各级政府与医学院校采取联合办学的办法,要有计划地招收面向农村的本、专科生,定向培养后回到乡村工作,为农村培养留得住、用得上的医生。同时,加大农村卫生技术人员的引进力度。采取有效措施,吸引、鼓励和支持高等医学院校毕业生到农村卫生机构工作。积极落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》(中办发[2005]18号)和人事部、卫生部等9部委关于“三支一扶”计划要求,切实做好高校毕业生到乡镇就业和从事“支医”工作。对志愿到农村基层卫生机构工作的大学毕业生和长期坚持在农村基层工作的卫生技术人员在职称晋升、工资待遇、学习进修以及安家落户等方面给予政策倾斜,逐步形成吸引优秀卫生人才到农村基层工作的长效机制。
    4.进一步加大城市卫生支援农村卫生工作力度。深入实施新型卫生支农服务工程,坚持“政府组织、财政支持、辐射镇村、对口帮扶、常驻不走、巡回医疗、确保实效”的原则,组织城市二级以上医疗卫生机构对乡镇(街道)医疗卫生机构开展“一帮一”活动。建立完善巡回医疗制度,从城市医疗机构中抽调医务人员组成医疗队,配备车辆和设备,每月深入到农村开展巡回医疗活动。设立城市医疗卫生机构支农培训基地,接收农村基层卫生单位的技术骨干来院进行定期进修培训。严格执行“城市医生在晋升中级和副高级职称前,必须到农村卫生机构工作累计1年” 的规定,每年选派200名左右城市医生到镇(街道)卫生院开展医疗帮扶,并实行包村制度,每人负责2-3个村,定期到村卫生室坐诊;从2007年开始,对新考录的住院医师,在规范化培训期间,要到镇(街道)、村卫生机构工作3-6个月。县(市)二级医疗机构新进临床医疗专业大学毕业生,需经3年以上规范化培训后再到乡镇卫生院服务1年。县(市)卫生行政部门负责制订新型卫生支农服务工程管理规定,建立调度督查制度,调动各级卫生行政部门和医疗卫生机构的力量,明确职责、划分层次,进行管理和考核。政府组织的城市(包括县区市)医疗机构支援农村卫生工作所需经费由派出机构的同级政府财政部门给予专项补助,由卫生行政部门考核发放。
    5.强化农村卫生服务监督管理。严格农村卫生机构、从业人员、卫生技术应用的准入,新进入村医疗卫生机构从事预防、保健、医疗服务的人员,必需具备执业医师或执业助理医师资格,禁止非卫生技术人员进入卫生技术岗位,杜绝不具备执业资格的人员个体开业。
    6.进一步完善和巩固新型农村合作医疗保险制度,切实把这项工作摆上重要位置,明确领导责任。要把财政补助资金和工作经费列入年度预算,并及时足额拨付到位,并把它纳入党政领导干部政绩考核的重要内容。另外,还要进一步加大宣传力度,让更农民了解和认识“参合”的重要性。同时,要进一步完善“参合”网络系统在各乡镇得到覆盖,方便农民看病就医。
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
    2007-04-17
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
省卫计委
2007年7月13日
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关于我省建设和完善农村卫生服务体系的建议 民建海南省委员会

对政协海南省第四届委员会第五次会议

0027号提案的答复

 

民建海南省委员会:

贵委提出的关于我省建设和完善农村卫生服务体系的建议的提案,现答复如下:

    非常感谢贵委对我省农村卫生服务体系建设的关注和支持。可以看出,贵委对我省农村卫生服务体系进行了深入的调研,对存在的问题有比较深入的了解。提案中对如何加强和完善我省农村卫生服务体系建设提出了富有建设性和指导性的建议,其中有些也是各级卫生主管部门近几年着力做好的重点工作。

    一、关于加大财政投入力度,稳定县、乡、村三级卫生机构,着力建设农村医疗业务用房和职工住房,特别要加大危房改造,购置相应的医疗仪器设备,改善农村卫生面貌问题。根据《2004-2007年海南省乡镇卫生院建设规划》要求,我省计划利用4年时间,投入1.22亿元,解决全省201个乡(镇)308个卫生院一无三配套(一无是业务用房无危房;三配套是业务用房、专业设备、技术人员配套)问题;完成439个行政村卫生室建设,服务覆盖农村91万人口。截止20075月底,省财政和国债资金共投入1.11亿元用于乡镇卫生院建设。其中安排8952万元,启动了302个乡镇卫生院业务用房改造项目,截至目前,大部分的项目已经完工并投入使用;安排1655万元招标采购乡镇卫生院急需的B超、X光机、生化分析仪等设备;安排301万元用于农村卫生技术人员培训,培训乡镇卫生院院长308名和业务骨干4865人次,乡村医生298名。全省现有村卫生室占应建村卫生室的59.35%,由于农村卫生技术人员和乡村医生缺乏,我省村卫生室的建设速度受到了限制,与每个行政村设有一所村卫生室的目标还有较大差距。2006年各市县村卫生室覆盖率已纳入省对市县政府政绩考核的内容之一,村卫生室的建设步伐将加快。

    我厅积极和省财政厅协商,今年将完成《海南省乡镇卫生院建设规划》中乡镇卫生院业务用房的改造任务。今后,随着财力增长,省本级将增加对农村卫生的投入,帮助各市县继续加强基层卫生机构房屋建设,特别是要加大投资力度,购置设备,培训人员,改善农村卫生面貌,提高农村卫生服务水平。

    二、关于积极推进农村卫生事业改革,大力整合农村卫生资源,积极推进县、乡、村卫生服务管理一体化问题。我省十一五卫生发展规划提出:要继续推进乡(镇)卫生院管理体制改革,落实县级政府对乡(镇)卫生院人员、经费、业务的管理和保障职责。打破部门和所有制界限,统筹规划,合理配置,综合利用农村卫生资源。推广县乡村卫生服务一体化管理,加强农村卫生机构的纵向合作。同时已在澄迈、保亭等市县开展农村卫生改革试点工作并取得了可喜的成效。如澄迈县从八个方面进行了农村卫生管理体制改革,明确了县、乡、村三级卫生保健机构的任务、功能,增强了县级机构的辐射及龙头带动作用,发挥了乡级机构的枢纽作用,完善和巩固了村卫生室的网底功能。为进一步总结推广澄迈经验,省政府于2006726在澄迈县召开了全省农村卫生工作现场会。目前,我省大部分的市县已经完成了乡(镇)卫生院管理上划市县卫生局的工作。今后,我厅将继续加大农村卫生事业改革力度,进一步理顺和完善农村卫生服务管理一体化机制,提高农村卫生服务水平和效率。

    三、关于加强农村卫生人才培养问题。贵委提出了采取政府引导+企业资助+乡镇卫生院联动以及各级政府与医学院校联合办学的办法积极开展卫生人才培训,这是有效加速我省基层卫生人员培训速度的好建议。我省十一五卫生发展规划明确提出:要进一步完善继续医学教育体系,采取多种形式开展继续医学教育工作,提高各类卫生人员的素质和能力。 十一五期间,我厅将采取多种形式加大对卫生技术人员的培训。2006年,举办了乡、村两级卫生人员急诊急救培训班、乡镇卫生院院长管理知识培训班、县卫生局局长(副局长)培训班,共计培训基层管理人员和医疗卫生人员2460人,同时,还委托海口中医药学校、儋州卫生学校,省第三卫校分别举办了乡村医生中医药中专学历教育、乡村医生中专学历教育、卫生院内儿专科医生培训班、乡镇卫生院B超应用培训班等。通过加强农村卫生服务人员的培训,我省农村卫生人员的急诊急救能力,产科、化验和放射等服务能力;农村卫生机构基本急诊急救、妇幼保健能力;乡镇卫生院的卫生行政管理能力都有了明显的提高。

    今后,我厅还将继续采取多种培训方式,加强基层卫生人员的培训和加大人才引进力度,提高乡镇卫生院的医疗技术水平,为农民提供安全、优质、高效的医疗服务。

    四、关于进一步加大城市卫生支援农村卫生工作力度问题。根据《卫生部、财政部、国家中医药管理局关于实施万名医师支援农村卫生工程的通知》和卫生部《2006年万名医师支援农村卫生工程项目管理方案》要求,我厅积极开展城市卫生支援农村卫生工作,组织汽车流动扶贫医院深入农村开展巡回医疗活动。安排省人民医院、海南医学院附属医院、海口市人民医院、省农垦总局医院、省农垦三亚医院、省中医院六家三级医院分别对白沙、陵水、琼中、保亭、乐东县人民医院和琼中县中医院实施对口支援;安排各市县人民医院对口支援本市县内12家乡镇卫生院。2006汽车流动扶贫医院共向农村派出医疗队60支、近600人次,开设医疗点50个,赠送药品和医疗器械价值人民币9万元,为群众免费诊疗治病12508人次。组织25名专家到少数民族和贫困地区挂职服务。2007年,我厅又安排228万元用于城市支援农村卫生工作。

五、关于进一步完善和巩固新型农村合作医疗制度,切实把这项工作摆上重要位置,明确领导责任问题。几年来,我厅认真总结新农合工作经验,并和有关职能单位建立健全新农合工作的有关制度。一是建立起良好的党委统一领导、政府组织实施、卫生部门主管、多部门分工协作的新农合工作机制。我省还将新农合制度建设工作纳入市县党委政府换届考察及市县社会经济发展考核指标之中,促进了我省新农合工作的顺利开展。目前全省已有参合农民人数441万人,参合率达到了88%。二是建立健全财政投入保障机制,充分发挥财政对新农合制度建设的保障作用。在推进新农合工作中,做到 小财政,大投入,有力地保障了新农合工作的顺利开展。三是实行三规范六统一,加强基金全程监管。三规范:即规范了补偿模式、规范了药品目录、规范了补偿办法。六统一:即统一征收机构、统一财政专户管理、统一财会制度、统一工作规程、统一部署开展新农合基金专项审计、统一基金收支情况公示制度。通过实行三规范六统一,一方面规范了报销模式、标准和药品使用范围 ;另一方面进一步加强对资金的安全和有效使用的监管。四是大力推进信息系统建设,实现农合数据联网管理。新的信息系统将实现全省所有市县新农合管理网上审核、网上结报、网上报表生成、网上查询和网上信息公示。五是加强乡(镇)卫生院建设和管理,方便参合农民就医。

再次感谢贵委对医疗卫生的关心和支持,希望贵委继续关心和支持我省卫生事业的发展,并提出宝贵的意见。

 

 

                        二〇〇七年七月十一日