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案  由: 关于推动我省医疗卫生产业改革的建议 民建海南省委员会
提 案 者:
     我省大多数公立医院经过近几年来的市场化运行,在自身发展规模、业务收入、硬件建设、规范管理等方面都取得了长足的发展。专科专业医疗机构和乡镇卫生院也取得较好业绩,尤其是近年来不断加大对乡镇卫生院基本建设投入,其医疗服务配套设施日益完善。全省农村合作医疗工作大力推进,参保人数大幅提升,农民看病难、看病贵问题得到一定程度的缓解。我省医疗卫生工作步入了历史上从未有过的快速发展时期。但是,由于医疗单位产权不清、财政补贴面大量小、医院经营管理行为不规范等问题,严重阻碍了我省医疗卫生产业的发展。更为重要的是,随着我国加入WT0后,面对外商投入资本可能大范围介入海南医疗市场的改制与并购,我省应有充分的准备和应对。民建海南省委对此问题给予了高度重视,专门抽调人员组成调研小组,深入各市县医疗机构调研,现提出有关意见与建议:
    一、我省医疗卫生产业改革的依据
    改革开放以来,党和政府制定出台了一些促进医疗卫生产业发展的政策法规。其中主要宏观指导型卫生政策有:
    1997年的《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》
    1998年的《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》
    2000年的《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》
    2002年的《中共中央、国务院关于加强农村卫生工作的决定》等。
    2000年,为贯彻《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》(中发〔1997〕3号)和《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(国发〔1998〕44号),进一步调动医药卫生工作者的积极性,优化卫生资源配置,改进医德医风,提高医疗服务质量,整顿药品生产流通秩序,抑制医药费用过快增长,国务院决定在建立城镇职工基本医疗保险制度的同时,开始进行城镇医药卫生体制改革。城镇医药卫生体制改革的目标是:建立适应社会主义市场经济要求的城镇医药卫生体制,促进卫生机构和医药行业健康发展,让群众享有价格合理、质量优良的医疗服务,提高人民的健康水平。改革的主要内容有:
    1、实行卫生工作全行业管理。建立和完善医疗机构、从业人员、医疗技术应用、大型医疗设备等医疗服务要素的准入制度。
    2、建立新的医疗机构分类管理制度。将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理。国家根据医疗机构的性质、社会功能及其承担的任务,制定并实施不同的财税、价格政策。非营利性医疗机构在医疗服务体系中占主导地位,享受相应的税收优惠政策。政府举办的非营利性医疗机构由同级财政给予合理补助,并按扣除财政补助和药品差价收入后的成本制定医疗服务价格;其他非营利性医疗机构不享受政府补助,医疗服务价格执行政府指导价。卫生、财政等部门要加强对非营利性医疗机构的财务监督管理。营利性医疗机构医疗服务价格放开,依法自主经营,照章纳税。
    3、建立健全社区卫生服务组织、综合医院和专科医院合理分工的医疗服务体系。位于城市的企业医疗机构要逐步移交地方政府统筹管理,纳入城镇医疗服务体系。
    4、加强卫生资源配置宏观管理。鼓励各类医疗机构合作、合并,共建医疗服务集团。
    5、改革预防保健体系。坚持预防为主的方针,建立综合性预防保健体系,负责公共卫生、疾病预防、控制和保健领域的业务技术指导任务,并提供技术咨询和调查处理传染病流行、中毒等公共卫生突发事件。
    6、转变公立医疗机构运行机制。扩大公立医疗机构的运营自主权,实行公立医疗机构的自主管理,建立健全内部激励机制与约束机制。
    7、实行医药分开核算、分别管理。解决当前存在的以药养医问题,切断医疗机构和药品营销之间的直接经济利益联系。
    8、规范财政补助范围和方式。按照公共财政和分级财政体制的要求,各级人民政府要规范对医疗机构的财政补助办法。
    9、调整医疗服务价格。对非营利性医疗机构的收入实行总量控制,结构调整……
    事实上,中央政府(包括地方政府)的政策倾斜,已经为各种社会资本进入医疗卫生产业营造了一个有利的氛围,但外部资本如何进入医疗卫生产业,进入后又会产生什么新的法律和社会问题,立法者如何规制由此可能产生的一系列法律风险,都是摆在我们面前的现实问题。根据我国签署的WTO协议,到2003年我国应正式开放医疗服务业,这一协议内容印证了医疗卫生产业内一系列放松管制政策的出台。作为中国最大经济特区的海南,如何应对这一新形势,是摆在我们面前亟待解决的问题。
    二、当前我省医疗卫生产业改革中存在的问题:
    根据卫生部、国家中医药管理局、财政部、国家计委联合制定的《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》和《关于城镇医疗机构分类管理若干问题的意见》等文件规定,政府举办的非营利性医疗机构不得投资与其他组织合资合作设立非独立法人资格的营利性的“科室”、“病区”、“项目”。已投资与其他组织合资合作举办营利性的“科室”、“病区”、“项目”的,应停办或经卫生行政和财政等部门批准转为独立法人单位。非营利性医疗机构与境内外社会组织或个人合资合作设立的非独立法人营利性的“科室”、“病区”和“项目”等部分,原则上应分立为独立法人的营利性医疗机构。然而,这种非营利性医疗机构中的不具有独立法人资格的营利性部门,在我省公立医院和非营利性医疗机构中依然大量存在。据省有关部门统计,占95%左右的公立医院和非营利性医疗机构吸收了大量的社会资本。这些在病房建设、医疗设备购置等“科室”、“病区”和“项目”方面的投入,实际上加重了滥检查、乱收费和看病贵现象。更为重要的是,假借公立医院和非营利性之名,规避应缴税费,使大量的合法税收资金无法兑现。而带来相应的问题是:由于公立医院滩子铺的太大,各医院占有的财政补贴份额,因面大量小,无法解决各公立医院的实际困难;科室、病区、设备的公私合营,产权不清,使医院及非营利性医疗机构的经营管理行为难以规范。面对外商投入资本可能大范围介入海南医疗市场的改制与并购,我省还没有充分的准备和应对措施。
    我国医疗卫生产业市场正以前所未有的速度迅速开放。据国内外经济专家分析:一段时间以来,急剧扩大的医疗需求,高额的利润回报,稳定的内部现金流,以及制度变迁中可能产生的巨大的结构性利差,使得医院系统作为并购的目标对象,已越来越受到投资者们的重视。面对医院改制与并购,我省需要尽快建立与完善一系列配套的政策,从而使得医院并购市场得以形成,并具备持续发展的可能。
    《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》(中发[1997]3号)等十余份政策性文件也多次强调医疗卫生系统的改革与社会化。大家都承认医院改革的必要性,也承认医疗卫生服务作为准公共产品所具有的特殊性。但是,如果仅仅强调市场的作用,只从投资利润角度出发推动医院改革并制定相应政策,可能会导致从现存不合理的医疗卫生体制,迈向一个更为不合理的制度安排。
    正是基于上述理由,我们认为,我省对医院面临的改制与并购问题,应放到一个更大的视野中去重新定位,我们不仅要对大多数医院进行改制,还要推动医药产业变革;同时,需要进一步完善社会保障和医保制度,让资金的管理更加社会化,确保改革的成果能为大众所分享。
    三、对我省医疗卫生产业改革的建议
    我们认为:随着国内外资本对省内公立医院的投入、并购和改制的新趋势越来越明显,我省要做好充分的事前准备,并在全国率先实行公立医院调整产业结构性的改革。总的改革前提是:既要使非营利性医疗机构占据医疗市场的主导地位,又要尽量减少公立医院的数量,使财政补贴尽可能在单个发放量上有重要体现。原则是:要做到“两保一放”,即保住一定数量的公立综合医院,保住乡镇卫生院,作为满足群众基本医疗需求的公立非营利性医疗机构,对那些社会资本介入或合作程度较大的公立医疗机构要坚决放开。
    办法是:对现有一些社会资本介入程度较大的公立医院实行改制,转变其公立医院性质。以建立委托代理关系为主体的营利性医院产业集团,建立股份制、股份合作制和国有民营、外商合作合资等多种形式的医院产权制度,以应对目前的医院改制与并购风险。对全省部分公有医院的改制,要以推动组建海南省医院产业集团为主体,将部分省、市、县公立医院划归其管理系列,在管理上引入公司化运作机制。建立委托代理关系,予以确立省医院产业集团的国有资产法人资格,将责、权、利界定清楚。这些医院实行独立核算,自负盈亏,收费价格放开,真正按市场经济规律办事,建立一种产权清晰、权责明确、院务分开、管理科学的现代管理模式。省、市、县卫生行政主管部门,不再是这些公立医院的“娘家”,其职责转换为“执法局”,仅负责医院卫生法规的监督执法、规划医疗服务及未来发展。政府以所有者身份管理医院国有资产,通过委托授权,构建新型国有资产管理法律主体、按现代法人治理结构建立医院产业集团的领导体制和组织制度。医院产业集团及所辖医院可以对外招商,放开价格收费限制,并按营利性医疗机构确定税收政策。省医院产业集团的建立,尽管意味着部分原公立性质的医院不再是非营利性医疗机构,也不再享受财政补贴,但这些医院按市场经济规律经营管理,其医疗价格不会上升,反而会有所下降。这样的改革,既可促成全省范围的医疗市场竞争格局,减轻老百姓医疗费用负担;又可减少财政补贴范围,保证重点公立医院的资费补贴;还可引导社会资本和外商投资的去向,开拓了税源,改善部分公立医院基础落后的面貌。可谓一石四鸟,一举多得。
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
    2007-04-17
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
省卫计委
2007年9月27日
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关于推动我省医疗卫生产业改革的建议 民建海南省委员会

 

 

对政协海南省第四届委员会第五次会议

 

0020号提案的答复

 

民建海南省委员会:

贵委提出的关于推动我省医疗卫生产业改革的建议的提案,现答复如下:

非常感谢贵委对我省卫生工作的关心和支持。

一、进一步端正公立医院办院宗旨和办院方向。在全省各级各类医院开展了以病人为中心,以提高医疗服务质量为主题医院管理年活动,医院逐步从趋向逐利、以经济效益为先转向以社会效益为主、突出公益性质,修改完善了一系列规章制度,在绩效工资、奖金分配等方面从以前的单纯按经济指标转向按医疗质量、医疗安全、工作成绩综合评测,取消了个人收入和科室经济利益挂钩、开单提成等习惯性做法,清理了对外承包的科室。对医务人员强调树立为人民服务的宗旨,加深认识,端正思想,更好地从服务上下功夫,医务人员的公益意识明显增强。

二、鼓励民营资本进入医疗市场。我厅积极探索发展医药卫生事业的多种形式和投资来源的多种渠道,鼓励兴办集体、私营、合资合作、股份制等形式的医疗机构。目前我省民营医院的发展还存在着不少问题,主要表现在民营医院的规模、技术、人才等与公立医院差距较大,在医疗服务市场上所占的份额很小,参与市场竞争的能力明显不足,在医疗质量方面更要强化管理。大部分民营医院只局限在常见病、多发病和个别疑难病症的治疗上,综合能力还有待提高。我厅支持和鼓励民营医院的发展,为民营医院创造一个良好的发展环境,将民营医院纳入全行业管理,在机构和人员执业标准、医疗机构评审、专业技术人员职称评定和晋升、社会医疗保险定点,医学科研课题招标等方面做到与政府公立医院一视同仁。引导民营医院科学规划布局,准确进行市场定位,避免与公立医院在专业和科室的设置上过于重复,从而造成不必要的恶性竞争。

三、探索公立医院改制。近几年,我厅积极引导公立医院引入资本进行改制,省中医院、省农垦三亚医院都对公立医院改制方向进行了探索。省人民医院积极推动建立医院产业集团,尝试与洋浦中心医院、海港医院合作共建医院集团。

 

 

 

二○○七年九月二十一日