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案  由: 关于滨海房地产开发建设对我省海岸生态环境影响的问题与建议 民建海南省委员会
提 案 者:
     近几年来,随着我省经济、社会的飞速发展,我省重要滨海城市和滨海地区房地产业的开发建设热火朝天、如火如荼,给我省海岸生态环境带来了影响和压力。为保护我省热带海岸生态环境,保证开发建设与生态环境和谐共进,促进我省经济、社会可持续发展,省政协人口资源环境委员会和民建海南省委组成联合调研组,2006年9月,在省政协副主席林栖凤等领导的带领下,就滨海房地产建设对我省海岸生态环境影响进行调研,并通过召开座谈会、研讨会等形式,广泛征求各方面的意见和建议,形成了以下调研报告。
    一、我省滨海房地产建设基本情况
    建省以来,为切实推动我省改革开放和经济建设,把我省建设成热带滨海旅游度假圣地和中国乃至世界的第二居所,吸引岛外游客来岛旅游、投资、经商、定居,并推动中心城市的规模化发展,我省以海口、三亚为主的滨海城市和许多滨海度假海岸的房地产建设得到快速发展。特别是进入二十一世纪以来,省委、省政府把房地产业作为优势产业加以定位,并作为拉动经济增长的重要手段,同时,在我国房地产业不断升温的大背景下,我省滨海城市和滨海旅游度假区的房地产建设得到更为迅猛的发展。据统计,"十o五"期间,全省房地产开发完成投资195亿元,商品房竣工面积488万平方米,其中滨海城市及滨海旅游度假区的房地产投资占95%以上。南起三亚北到海口,沿海南东海岸黄金度假带形成了多个滨海房地产开发群落。其中,亚龙湾国家旅游度假区汇聚高级酒店12家;大东海约2公里的海岸线上散落着11家高档酒店;三亚湾17.8公里的海岸线上,十多家酒店和数十个楼盘、房产小区星罗棋布;博鳌除有6家酒店落户外,众多的别墅、楼盘也在海岸线上拔地而起;海口市的黄金西海岸、海口湾、海口新外滩、海口姊妹岛(海甸岛、新埠岛),数百个楼盘、房地产小区、酒店纷纷建成开业。滨海房地产业已成为我省经济增长的新亮点,投资增长贡献率在逐年增加。仅今年的1-7月,全省房地产业投资47.24亿元,增长20.4%,对第三产业投资增长的贡献率达29.1%。
    为进一步打好滨海旅游度假和第二居所地这张牌,切实使房地产业成为我省经济支柱产业,省委、省政府给予高度重视和大力扶持。《海南省建设事业"十一五"规划》进一步明确房地产业的支柱产业地位,计划五年内开发投资458亿元,力争2010年房地产业增加值占全省GDP的5%。我省房地产业利好政策吸引众多财团抢滩海南,滨海房地产建设继续迎接新一轮高速发展期。如香港和记黄浦、盈科地产、新鸿基地产和上海联合体计划共同投资1000亿人民币开发三亚海棠湾,世纪金源投资集团计划投资58亿人民币开发三亚的三美湾,亚龙湾国家旅游度假区推出二期9100亩黄金土地开发,香港华润集团计划投资上百亿人民币开发万宁的石梅湾和神州半岛,中信集团将投资100多亿人民币开发博鳌特别规划区,陵水香水湾投资32亿新建8家五星级度假酒店,香港新世界集团以18亿人民币竞得海口美丽沙,计划投入80亿进行开发,天津万隆集团计划投资100亿人民币开发海口新埠岛,开维集团与海南农垦联合投资20亿人民币开发海口桂林洋。如此庞大的投资计划,将对我省经济发展产生强大的推动力。
    在我省滨海房地产业迅速发展的同时,我省各级政府对海岸生态环境的保护也给予高度重视,省委、省政府、省人大多次发布相关决定进行规范,海口、三亚等滨海房地产业发达的市县也狠抓落实,为保护我省海岸生态环境做出了重要贡献。如海口市就编制了《西海岸控制性详细规划》、《海口核心滨海区控制性详细规划》和《东海岸控制性详细规划》(待批),并按照审批程序对滨海房地产项目进行监管,为规范滨海房地产建设起到重大作用。
    二、滨海房地产的开发建设对我省海岸生态环境的影响
    滨海房地产开发建设对我省经济建设和投资增长贡献巨大,但如此迅猛的滨海房地产建设,对我省滨海自然生态环境产生了巨大的压力和影响。
    (一)海岸原生态植被破坏严重
    1.原生态植被破坏严重,海岸基本丧失防风功能。虽然,我省的滨海房地产业开发有规划和审批程序,但为了更好吸引投资,地方政府一方面给开发商提供许多优惠的政策性条件的同时,另一方面则为其进行大规模的公共设施建设,主要表现是沿海岸加大公路和植被绿化、美化整修的建设力度。其中,公路建设对海岸原生态植被破坏最为严重,海口市的滨海大道是海口市主要交通干线,从海口市区穿过海口湾直接横贯于海口黄金西海岸的沿线,长达38公里。作为主干道,滨海大道宽度超过50米以上,且道路多处离西海岸最高潮位线近达50米,有的仅10多米。按道路面积测算,海口滨海大道至少破坏了190万平方米的海岸原生态植被。在三亚市,沿三亚湾而建的滨海大道对海岸原生态植被破坏更为严重,除道路建设需要毁坏的原生态植被外,对三亚湾进行人工的美化、亮化和沿海岸线建起的酒店、楼盘纷纷耸立,更使三亚湾原生态植被荡然无存。实际上,我省已有多处海岸在原生态植被遭受破坏后,基本丧失了防风功能。
    2.海岸侵蚀加剧,岸线后退明显。2002年,三亚市为把三亚湾建成度假型房地产基地,为美化、亮化三亚湾,对原有的基岩、沙岸、珊瑚礁、红树林、野菠萝、海草等海岸生态进行大规模清除,并代之以青草和风景林。大规模对海岸原生态植被的毁坏导致了三亚湾海岸侵蚀加剧,岸线后退明显。调研组对三亚海岸调研时发现,自2002年以来,三亚湾岸线以平均1~2米/年的速度向近岸推移。三亚湾海坡段海岸50年代修筑的碉堡几年前距离最高潮位线约有4~5米,如今已轰然倒塌掉进水里。市区段岸边修筑的水泥防护堤也被海水冲刷、侵蚀得支离破碎。海岸侵蚀、岸线后退形成落差较大的陡坡,成行的椰子树根部被冲成大坑,大部分根系悬垂在陡坡上,严重影响了海岸景观。如今在许多地段海岸带与滨海大道近在咫尺,有些路段距最高潮位线不到3米。另外,三亚湾的海岸工程建设也改变了海岸环境的动态平衡,引起了海岸侵蚀速度的加剧。有专家指出,如不采取有效措施,遏制三亚湾海岸侵蚀的速度,那么,不出几年,花巨资修建的三亚湾滨海大道将难以保住,附近酒店宾馆的安全也会受到严重的威胁。
    (二)滨海房地产的生活污水对我省海岸生态环境造成较大污染
    1.滨海房地产普遍存在生活污水直排、间排大海现象,严重污染滨海近海海域。多年来,由于我省城市生活污水处理力差,滨海房地产普遍存在生活污水直排、间排大海现象,严重污染滨海近海海域。据《海南省海洋环境公报》报道,经过近几年滨海城市生活污水的直排,近水海域水质有不同程度的变化,重点排污口邻近海域水质量在逐年恶化。2003年,海口市城市生活污水重点排放口--龙昆沟入海口邻近海域水质监测表明,入海口附近海域海水为四类或劣于四类海水水质面积1平方公里;三类海水面积约2.5平方千米,二类海水面积约1.5平方千米。2004年,龙昆沟入海口邻近海域受污染面积增加至6平方千米,其中重度污染海域面积达3平方千米。2005年,龙昆沟入海口邻近海域受污染面积约5平方千米,重度污染1.2平方千米。可见,龙昆沟排放的入海污染物已严重影响了邻近滨海风景旅游区等海洋功能。据群众反映,沿海口湾杜娟路直流大海的疏港渠,承接分布在金贸西区、秀英东方洋、电力村上百个楼盘的生活污水直排或间排,宽达的50米沟渠,污水横流,恶臭熏天,该渠的出海口,污水把海水染成一片黑色。如果加上秀英沟、五源河、板桥沟等排放的污水,海口邻近海域受污染的面积将更大。据了解,三亚、琼海两市城市生活污水和酒店污水都有较严重污水直排大海现象。
    2.沙滩泥化现象加快,沙滩存在不同程度的变黑。在我省房地产建设较热的海滩,都有不同程度污水直排海滩,加剧沙滩泥化和污染的现象。例如,三亚湾海滩有8个排水(污)井口污水溢流直排沙滩。另外还十数处雨水口直接向三亚湾海滩排放污水。凡受污水常年冲涮的海滩,海岸绿化带及海滩都被冲涮成落差较大的断截面,多处海滩还形成了污水回流水潭,沉积的淤泥加剧了沙滩的泥化,污水所经之处,沙滩一片黑色。据反映,三亚湾的污染已受到当地小区居民的投诉,有的在三亚湾买房居住的外国游客意见很大,认为与三亚市政府在对外宣传中提到的三亚的优美环境相去甚远。另外,琼海市海航金凤凰、大庆等高级酒店的海岸线都普遍存在由于污水直排沙滩,导致沙滩泥化、变黑现象。
    (三)滨海房地产侵占海岸线,影响我省海岸生态环境和滨海景观的和谐
    1.海岸线被侵占,破坏了我省海岸生态环境的保护。一是致使部分海岸带原始植被破坏严重。例如,大东海、亚龙湾滨海房地产建设出于酒店规划绿化、美化的需要,都对海岸线进行了侵占,导致大东海原始植被荡然无存,亚龙湾已开发的沿岸酒店中除凯莱酒店海岸带原始植被保护较好外,其它酒店原始植被、沙坝均遭不同程度破坏。二是滨海房地产建设侵占海岸线,影响海岸生态景观。例如,海口西海岸海航新国宾馆、贵族游艇会、喜来登等高级酒店侵占海岸线,有的建筑物离海岸最高潮位线仅20-30米,这样的建设,导致酒店覆盖的海岸带原始植被被破坏一空,将延绵不断的海岸绿化带从中斩断,极不和谐。琼海帝国花园建设更是超过了最高潮位线,后因遭海水冲刷、侵蚀,帝国花园大部分地基崩塌,墙体断裂,给沿海生态景观造成严重破坏。后来,琼海市政府不得不对其拆除,以恢复海岸生态景观。
    2.滨海空间被侵占,严重影响海岸生态和滨海景观的和谐。我省丰富的热带海岛旅游资源,要求必须开发以吸引度假型游客为主的滨海房产,这要求滨海房地产建设应以热带海岛特色浓郁、风格独特的别墅为主,但近几年来的滨海房地产开发为追求投资的高回报,均以高层或超高层建设不等,加上楼盘密度大,使得海滨景观大量空间被侵占,它们有如一道道屏障般将城市与海岸割裂,极不和谐。特别是一些海岸生态破坏严重,高楼盘建设密度大的海岸,热带海岸景观已经黯然许多。比如三亚湾、大东海、海口湾、海甸岛这类现象都比较严重。另外,许多海岸楼盘高达80%的空置率,使海岸失去很多人气,没有给当地的经济提供足够的后续发展空间。因此,海南海岸房地产业已不存在给经济和社会带来可持续发展的可能。
    3.过度的房地产开发建设,严重威胁海岸生态环境和滨海景观。为了切实拉动投资,推动经济发展,我省一些地方政府存在对一些优良海岸过度开发建设的现象,给海岸生态环境和滨海景观带来严重威胁。例如,被称为"天下第一湾"的亚龙湾,以其美丽的海景吸引着众多的海内外游客。但近几年来,亚龙湾开始步入超常规发展期,房地产过度建设现象严重。目前,7公里多的海岸线上已有12家酒店以及中心广场、贝壳馆、蝴蝶谷等景观,单2004年6月至2005年底,客房总量从2857间迅速上升到5616间,增长率高达97%。显然,客源增长率已远远跟不上客房建设速度,但亚龙湾的房地产建设仍在大踏步前进。目前在建和即将开工的还有凯悦、香格里拉、亚龙湾国宾馆、兰溪谷等度假酒店以及"欲打造中国度假区第一社区"的120栋独立别墅--亚龙湾五号度假别墅、1000-1300个联排别墅--亚龙湾红霞岭俱乐部。这些建设计划在3年内建成。可以预见,3年后的亚龙湾将是布满楼盘的亚龙湾,其生态环境是否有如此大的承载力呢?值得深思!
    三、滨海房地产建设影响海岸生态环境的原因
    (一)国家法规不完善,导致政府对滨海房地产建设影响海岸生态管理出现缺位。目前,国家出台的《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》、《城市规划法》对保护海岸生态环境有所规定,但无明确的、具体的、可操作性的规定,因此,相关职能部门出现执行难困境。1996年,林业部出台的《沿海国家特殊保护林带管理规定》,明确了200米内的海防林地不得规划为建设用地,只是部门规章,法律效力低,社会认同度不高,威慑力小,无法适应有效打击各种破坏海防林行为的需要。
    (二)省立法滞后和决心不足,使管理和执法缺乏合理的尺度,给滨海房地产建设破坏海岸生态环境提供了空隙。2006年3月30日,海南省第三届人大通过《海南省人民代表大会常务委员会关于加强重点景区、沿海重点区域规划管理的决定》,明确保护海岸生态环境的具体条件,即《决定》第五条"为了保护重点景区、沿海重点区域的生态环境和风景资源,防治台风、海啸、暴潮、海岸塌陷、海水倒灌等自然灾害,自平均大潮高潮线起向陆地延伸最少100米至200米的范围内不得新建、扩建、改建建筑物",为以后规范滨海房地产建设提供了具体的、可操作的范围条件。但《决定》第五条还明确"具体界线由省人民政府确定;因重大建设项目需要新建、扩建、改建建筑物的,应当报省人民政府审批",体现了保护海岸生态环境的决心不足,也给地方政府进行滨海房地产规划时提供了随意性操作的条件,如《海口市城市规划管理技术规定》就明确规定:五源河以东至秀英港地段的沿海岸新建建筑物,只需从平均高潮位向大陆后退50米。琼海市开发区沿海岸线建设公路,规定离最高潮位线只有90米,且在这90米范围仍有许多建筑物存在。
    (三)政府出于招商引资的目的,长期来治污决心不大,加上新官不理旧政,不敢面对现实,环保投入一直严重不足,导致城市污水处理水平低,大量房地产小区污水无法实现并网截流,多数直排大海,严重污染海岸生态环境。目前,全省18个市县,13个市县城市分布在滨海地带,但只有海口、三亚两市有城市污水处理厂,琼海市也曾建污水处理厂,但由于种种原因一直无法运营。因此,全省18个市县,除海口、三亚外,其它市县城市生活污水直排大海或经河流、暗渠间排大海,给我省滨海近水海域造成严重污染。以海口为例,分布在海口市西海岸、海口湾、新外滩、海甸岛、新埠岛等滨海地段的酒店、房地产达数百家之多,但海口仅有白沙门污理厂1家,日处理污水能力仅32万吨,担负全市城市生活污水处理,加上海口城区污水管网建设落后,使得多数新开发的滨海房地产污水没有实现并网截流,即使有一些滨海房地产自建污水清化系统,进行中水回用,但大多数滨海房地产污水还是通过明沟、暗渠直排或间排大海。
    (四)不合理的规划建设,加剧了沙滩的泥化。例如,三亚湾亚太国际会议中心在对应海岸带景观改造时,毁坏原始植被面积3240平方米,降低沙坝高度1米,铺设红土980立方米,改变了150米长岸滩地形地貌。后因海岸侵蚀,使大量造景用红土返流三亚湾,导致三亚湾市区地段的沙滩严重泥化,昔日洁白、松软舒适的沙滩不复存在,沙滩含泥量增加,沙滩变黑。
    (五)公共设施配套和管理的不到位,较大影响海岸生态环境。比如,三亚湾环境卫生及管理状况不尽人意,部分路段脏乱差现象严重,市民和游客留连后弃置草地和沙滩上的垃圾甚至粪便极为触目;海坡旅游开发区的海滩烧烤污染异常严重,禁而不止,所到之处,烟雾缭绕,喧嚣一片,垃圾遍地;特别是长达17.8公里的滨海景观带,没有设置垃圾箱和修建规定数量的厕所,这给三亚湾生态环境管理和保护增加了一定的难度。
    四、关于解决我省滨海房地产建设导致我省生态环境恶化的几点建议
    (一)从国家到我省,应尽快对保护海岸生态环境进行立法,并明确规定大潮高潮线起向陆地延伸最少的距离,建议至少100米的范围内不得新建、扩建、改建建筑物,才有利于地方在进行滨海房地产建设规划和执法时严格执行。在立法条款内,坚决杜绝一些犹豫不决的条款,如海南省就不应该将"具体界线由省人民政府确定;因重大建设项目需要新建、扩建、改建建筑物的,应当报省人民政府审批"等内容写入《海南省人民代表大会常务委员会关于加强重点景区、沿海重点区域规划管理的决定》的条款里。否则,会丧失法规的严肃性和可操作性。
    (二)省委、省政府要统一协调海岸线的开发建议,特别是对海岸房地产的开发建设,应按区域的概念而不是行政区划的概念统 一、协调、有序、适度的进行。另外,房地产建设应与城市的发展相协调,应突出海在城市发展中的地位,而不是让房地产建筑把大海和城市不科学地隔离开来。同时,建议省政府尽快出台关于我省滨海房地产开发的相关意见和要求,杜绝对海岸线进行过度房地产开发建设,避免海滩变成"楼滩"。否则,诸如亚龙湾"天下第一湾"、海口美丽沙等等的美名将不复存在。
    (三)建议省政府采取"一级抓一级,层层抓落实"的办法,与有关市县签订海岸生态环境保护责任书,将滨海污染物排放总量控制目标任务下达到各市县,甚至下落实到具体单位和项目,确保滨海海域水质好转有制度保证。责任书签订后,执行情况要纳入当地官员的政绩考核,每半年公布一次"成绩单",对不能完成总量控制任务的,不仅要追究责任,环保部门还要暂停对该地区或单位新增加建设项目申报的审批。各市县政府要严格实施污染总量控制和排污许可证制度,禁止超总量和无证排污,对超标排污单位一律限期整改,屡教不改的则坚决关闭。对重点污染源施行在线监控,所有火电厂、城镇污水处理厂和重点排污企业、社区民宅,都必须安装污染物在线监测装置,5年内达到100%,并与环保部门联网,确保正常运行。
    (四)由政府筹资加快滨海城市和海岸开发区污水处理厂和污水管网工程建设,扩大污水管网覆盖面,全面解决滨海城市和海岸开发区污水排放问题。尽快排查滨海城市房地产小区、酒店污水乱排放问题,对没有与污水管网并网截流的要尽快实现并网截流,禁止城市生活污水通过明沟、暗渠直排大海现象。对海口市龙昆沟、疏港沟、秀英沟、五源河、海甸沟、板桥沟等严重排污口要尽快处理,避免这些排污口进一步污染近海海域,同时加强排污口近海海水水质监控。尽快整顿消除滨海房地产在海滩设排污口现象,对整顿未改的房地产加重处罚。
    (五)针对我省污水处理设施建设资金匮乏的现状,采用组建海南省水务投资集团的发展管理模式,将海口、三亚供排水企业整合重组提升后,再给予强有力的资金和政策支持,并以此为平台,多渠道筹措资金,依托海口、三亚供排水企业的资金、人才、投融资、管理技术优势及强大的现金流,运用市场与行政手段,通过资本运作、投融资和行政划拨等多种途径,对滨海房地产开发区和其他市县的城市供水和污水项目进行市场化专业运作,使这些社会效益好但经济效益差的项目得到很好的建设运行及管理提升,使我省的污水处理市场能够走上统一规划、统一管理的健康发展轨道,保证我省海岸生态环境的保护完好。
    (六)对海岸带进行规划建设时,要注意加以保护原始生态植被,建议在规划建设海岸带保留离最高潮位线10至20米的原始生态植被,离最高潮位线的后海岸带可以进行必要的美化、亮化,这样既可以保护海岸原生态环境,又可以实现热带海岸线的美化。同时,建议省和地方政府按以上的要求修改房地产建议规划,明确保护海岸原始生态植被;严格审查滨海房地产建设项目保护海岸原始生态植被。
    (七)在滨海房地产规划建设、招商引资中,实施"大企业进入、大项目带动"的发展战略,并要求进行滨海房地产开发建设的大企业在建设中,投资对海岸线进行统合规划建设,政府可进行适当的财政补贴。如座落于三亚湾的"阳光海岸"地产,特别注意对地产前面原始生态植被的保护,并加以园林式的美化、亮化,使该房地产小区建设与优美热带海景相融合,成为三亚市房地产的著名品牌,高达1万/米2的房价,销售率高达90%以上,企业、政府和社会实现了共赢。
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
    2007-04-17
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
住建厅
2007年7月16日
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关于滨海房地产开发建设对我省海岸生态环境影响的问题与建议 民建海南省委员会
A
    海南省建设厅
    对省政协四届五次会议第0015号提案的答复
   
   
    民建海南省委:
    贵委第0015号提案“关于滨海房地产开发建设对我省海岸生态环境影响的问题与建议”收悉。经研究,现答复如下:
    省委、省人大、省政府高度重视生态环境保护问题,坚定不移地实施生态省建设战略,先后颁布了《海南省环境保护条例》、省人大常委会《关于加强重点景区、沿海重点区域规划管理的决定》、《海南省建设项目环境管理办法》、《海南省珊瑚礁保护规定》、《海南省红树林保护规定》等一系列法律法规,并批准实施了《海南省生态省建设规划纲要》、《海南城乡总体规划》等一系列指导全省开发建设和生态环境保护的纲领性规划。这些法规和规划的实施对促进我省开发建设与环境保护相互协调、保障海岸生态环境发挥了重要作用。但是,目前我省海岸生态环境保护工作确实还存在一些问题,需要采取得力措施认真加以解决。省政协人口资源环境委员会和民建海南省委通过实地踏勘和调研,在掌握了详实的第一手资料的基础上,科学分析了滨海房地产开发建设对海岸生态环境的影响及原因,提出了解决问题的建议。我们将在今后的工作中,结合提案提出的问题和建议,进一步协调好滨海房地产开发与海岸生态环境保护的关系,切实改进滨海地区规划建设与环境保护工作具有重要意义。
    一、坚持全省统一规划,统筹协调全省海岸线利用及其生态环境保护。
    省委省政府高度重视全省统一规划问题,省五次党代会明确要求要“坚持全省统一规划,形成合理的区域经济布局”。根据省委省政府的统一部署,由省建设厅组织编制的《海南城乡总体规划》于2006年4月经省政府批准实施。该规划高度重视海岸线、近海海域和海岛的开发与保护,统一协调、合理划分岸线功能,将全岛1528公里长的海岸线具体划分为城镇生活岸线、生产岸线、风景旅游岸线和生态保护岸线,并对各类岸线提出了规划管控措施和生态保护要求,对指导我省海岸线合理开发利用和生态保护具有重要意义。通过认真贯彻“全省统一规划、整体布局”的发展思路,认真实施海南城乡总体规划,对协调好海岸线的生态保护和开发利用将发挥重要作用。
    二、严格执行省重点景区、沿海重点区域规划管理规定。根据省人大常委会《关于加强重点景区、沿海重点区域规划管理的决定》(以下简称《决定》),省政府办公厅及时出台了《贯彻实施<海南人大常委会关于加强重点景区、沿海重点区域规划管理的决定>和公布第一批重点景区沿海重点区域名录的通知》,提出了一系列操作性强的措施办法,省建设厅和省有关部门、各市县政府依法加强了对滨海重点景区、沿海重点区域规划的审查审批及管控力度,这些地区规划建设水平明显提高;在规划审查审批过程中,我们严格执行了距离大潮高潮线100米范围内不得新建、扩建、改建建筑物的规定,根据实际情况,一些防风防潮要求高的地段还按200米以上执行。从决定实施到目前,还没有批准过突破100米界线的建设项目。但由于港口码头、临港工业区、游艇码头设施等建设必然要占用大潮高潮线100米内的岸线用地,因此,省人大《决定》中规定了“因重大建设项目需要新建、扩建、改建建筑物的,应当报省人民政府审批”的条款。我们在该决定实施过程中将严格把关,不轻易突破100米界线。
    三、明确生态环境保护责任,签订环境保护目标责任书。卫留成书记在去年召开的全省经济工作会议上明确要求省发展与改革厅、省国土环境资源厅要把“十一五”规划中的环境保护基础设施项目单列出年度计划,落实资金、任务,明确责任,并严格实行自认追究和奖惩制度。自1989年以来,我省先后实施了“环境保护目标责任制”和“城市环境综合整治定量考核”两项环保制度,并将其纳入本届政府市、县长政绩考核的主要内容。同时,还先后实行了“排污申报登记”和“排污许可证”制度,对随意、超标排放污染物和未进行排污登记、未取得“排污许可证”而排污的单位和个人进行严处。此外,为控制污染物排放总量,减轻环境污染,2006年,省国土环境资源厅分别与各市、县长签订了“本市(县)‘十一五’主要污染物总量控制责任书”,把污染物排放总量控制指标纳入市、县政府政绩考核的主要内容。
    四、积极采取措施完善环保基础设施建设,保护好滨海地区生态环境。
    省委省政府多次强调要坚持基础设施建设先行的原则,加强城市环保等基础设施建设。卫留成书记在海南省第五次党代会上的报告中,明确提出“到2010年,海口、三亚的垃圾和污水处理必须全部达标,半数以上县城要建成污水处理厂和垃圾处理厂”。省政府各部门及各市县政府都在按照省委省政府要求,积极采取措施,千方百计筹集资金解决污水处理设施和管网建设问题;同时,省建设厅在省重点景区、沿海重点区域规划审查审批过程中也严格要求滨海酒店和房地产项目等处理好污水及垃圾处理问题,污水必须经处理达标后进行中水回用,尽可能做到污水零排放,雨水管等排放口必须埋入深海,不得冲刷海滩,破坏滨海岸线资源。
    五、注意保护海岸带原始生态植被。在具体的滨海建设项目实施监督管理过程中,我们将积极采纳提案意见,严格审查滨海建设项目,结合地区资源条件合理规划滨海地区用地布局和景观设计,同时注意对滨海地区、山体的原始生态植被的保护,要求在详细规划设计中认真调查原始植被情况,有保留价值的尽量予以保护,并会同省林业部门对防风林树种进行研究,培育树型优美的防风林品种,对滨海植被进行必要的更新改造和美化,营造美丽的滨海自然景观环境。
    六、认真贯彻实施大企业进入、大项目带动发展战略。根据省委、省政府的战略决策,当前滨海地区的开发主要是大企业在运作,如中信泰富开发神州半岛、华润集团开发石梅湾、富力集团开发香水湾B区、雅居乐开发清水湾、中信国安开发博鳌水城、亿隆公司开发铜鼓岭,海棠湾主要由香港盈科、中粮、保利、上海家化等大企业分段开发。这些大企业实力雄厚,在开发过程中有能力按照政府要求,坚持经济效益、社会效益、环境效益相统一的原则,加强基础设施建设和生态环境的保护恢复,创造良好的生活生产环境和生态环境,达到开发建设与环境保护双赢的目标。目前在上述大企业成片开发项目的总体规划和详细规划设计中,普遍重视环境质量和环境保护,较好地安排了污水处理等环保基础设施,同时注重结合地形地貌,尽量不破坏原始地形和自然生态植被,较好地协调了开发建设与生态环境保护的关系。
    在今后的工作中,我们将结合实际,进一步提高滨海地区规划建设水平,深化、细化有关环境保护措施和要求,落实环保基础设施建设,切实解决当前滨海地区开发建设中存在的环境保护问题,严格控制污染和防止生态破坏,努力维护我省海岸生态安全。
   
   
   
   
   
    二〇〇七年七月十三日
   
   
    联系人:赵文川
    电 话:65361225
    抄送:省政协提案
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
    B
    海南省建设厅
    对省政协四届五次会议第0015号提案的重新答复
   
   
    省政协人口资源委员会、民建海南省委:
    我厅七月十三日对政协四届五次会议第0015号提案做出的答复,未能达到提案的要求。为此,我厅谨致谦意。在省政协副主席王辉丰主持的提案督办会议上,各与会代表提出了许多诚恳意见和合理建议。会后,我厅及相关厅局领导高度重视,及时批示有关各处室认真贯彻督办会议精神,我厅积极协调各有关厅局,针对提案列举的种种现象,组织专家组深入三亚市的三亚湾、大东海、亚龙湾等海岸进行调查研究,提出整改意见和贯彻落实的切实可行措施。10月25日,我厅召集省水务局、林业局、国土环资厅的同志,共同研究重新落实和答复该提案的意见。同时,邀请提案单位和提案委的同志莅临指导。在会上,我厅分管副厅长陈孝京提出:该提案反映的问题是以低水平城市建设和滨海房地产无序开发建设中出现的问题,但关系到我省经济社会可持续发展,对指导我省城市和滨海房地产科学建设,保护好城市环境、海岸线原生态和近海环境具有重大意义,是一个优秀提案。请有关单位要分头深入实地调研,认真整改落实做出有针对性的具体答复。十一月二日,陈副厅长又再次主持答复意见汇集会,听取各方面贯彻落实提案的情况。认为我厅及各相关厅局对提案提出的问题。思想是重视的,工作是认真踏实的,采取的对策措施是有效的,这些对策措施的实施,将有效地保护我省城市环境、海岸线原生态和近海环境。现将有关单位贯彻落实提案的情况汇总答复如下:
    一、严把规划关 科学指导沿海岸线的开发和保护
    (一)严格实施、执行《海南城乡总体规划》。新编制的《海南城乡总体规划》,把全岛1528公里的海岸线具体分为城镇生活岸线、生产岸线、风景旅游岸线和生态保护岸线,在编制各类沿海城市、乡镇建设规划和各类沿海重点建设区域的规划中,明确禁止开发的区域和禁止建设的项目。省建设厅将严格实施《海南城乡总体规划》,加强对沿海岸线的规划保护力度。
    (二)严格执行省重点景区、沿海重点区域规划管理规定。根据省人大常委会《关于加强重点景区、沿海重点区域规划管理的决定》(以下简称《决定》),省政府办公厅及时出台了《贯彻实施<海南人大常委会关于加强重点景区、沿海重点区域规划管理的决定>和公布第一批重点景区沿海重点区域名录的通知》,提出了一系列操作性强的措施办法,省建设厅和省有关部门、各市县政府依法进一步加大了对滨海重点景区、沿海重点区域规划的审查审批及管控力度;在规划审查审批过程中,我们严格执行了距离大潮高潮线100米范围内不得新建、扩建、改建建筑物的规定。从决定实施到目前,还没有批准过突破100米界线的建设项目。
    (三)在积极实施“大企业进入、大项目带动”战略的同时,坚持环境保护设施同步建设,保证滨海岸线原生态和周边环境不被破坏。根据省委、省政府的战略决策,当前滨海地区的开发主要是大企业在运作,如中信泰富开发神州半岛、华润集团开发石梅湾、富力集团开发香水湾B区、雅居乐开发清水湾、中信国安开发博鳌水城、亿隆公司开发铜鼓岭,海棠湾主要由香港盈科、中粮、保利、上海家化等大企业分段开发。省建设厅在审批其控制性详细规划时,严格要求这些大企业,在开发过程中坚持经济效益、社会效益、环境效益相统一的原则,优先建设包括环境保护设施在内的基础设施,创造良好的生活生产环境和生态环境,达到开发建设与环境保护双赢的目标。目前在上述大企业成片开发项目的总体规划和详细规划设计中,普遍重视环境质量和环境保护,较好地安排了污水处理等环保基础设施,同时注重结合地形地貌,做到不破坏原始地形和自然生态植被,较好地协调了开发建设与生态环境保护的关系。
    (四)严格对滨海房地产项目的审批。对新上马的滨海旅游房地产项目,从规划、施工、竣工等各个环节严格把关。凡不符合规划和环境保护要求的项目,要坚决制止;对已建并造成环境破坏的项目,要责令改正并依法处罚。
    (五)加强城市规划执法检查。对海口、三亚等派出规划督察员,加强对市县实施城市规划的监督检查力度。
    (六)关于三亚湾沿岸海岸线被侵蚀、沙滩泥化等问题。省建设厅已发函《海南省建设厅关于采取防护措施防止海岸线继续受侵蚀的函》(琼建综函[2007]207号)给三亚市人民政府,要求采取防护措施防止海岸线继续受侵蚀。
    二、加大海防林建设 保护滨海岸线生态植被
    (一)加大沿海防护林基干林带建设和原始生态植被的保护力度,将沿海防护林建设成为一道亮丽的生态旅游风景线。按照东部防风、西部固沙、南部固岸的建设布局搞好海防林建设规划。对现存荒沙地要造林绿化;对防护效能差的老化、残次的人工林要进行更新改造,更新采伐时要保留前50米林带及原生态植被;对林带内的虾塘要填复造林;对生长不良的中幼林进行补植改造,逐步形成多树种混交林。这项规划工作已经完成,并报省政府批准实施。省林业局将合力组织实施《海南省“十一五”海防林建设规划》,将沿海防护林建设成为一道亮丽的生态旅游风景线。
    (二)严格执行项目用地审批制度。原则上今后五年内不再批准在沿海防护林基干林带内新建、扩建、改建永久性建筑物。确属关系国计民生的国家级、省级重点建设项目,也要严格执行审批程序,严禁化整为零的报批行为。同时,必须留足100米基干林带建设用地。
    (三)对已批准建设的旅游度假区要责成建设单位搞好沿海防护林建设规划,要在海岸带上种植热带生态景观林,同时注意保留原生态植被,确保热带自然生态景观不受破坏。
    (四)加强立法,依法保护。我省人大即将出台《海南省沿海防护林保护管理规定》,届时,沿海基干林带的保护和建设将有法可依,依法保护。目前,全省沿海各市县的海防林建设工作已经拉开序幕,今年已造林3.8万亩,填复虾塘722亩。全省计划用3-5年时间,新造、改造海防林15.3万亩,其中:填塘造林1.8万亩, 退耕还林0.5万亩, 将我省沿海基干林带逐步建成为防护效能高、生态景观亮丽的热带滨海旅游风景线。
    三、明确保护责任,严把环境评价关,严格执行环境保护设施建设“三同时”制度。
    建省以来,省委、省人大、省政府对滨海房地产业的开发建设与生态环境保护的协调发展是给予高度重视的,先后颁布和批准实施了《海南省环境保护条例》、《海南省建设项目环境管理办法》、《海南省近岸海域环境功能区划》、《海南省珊瑚礁保护规定》、《海南省红树林保护规定》等一系列的法规规定,这一系列的法规规定都分别对保护我省的海岸生态环境及其资源做了相关的规定,这对规范我省滨海房地产业的开发建设与环境保护的协调发展具有重要的指导作用。
    特别是近几年来,我省的所有大、中型建设项目,包括房地产的开发建设项目,都严格执行了环境影响评价和环境保护“三同时”制度。2006年,我省建设项目环境影响评价执行率达98.2%,新建、扩建建设项环境保护“三同时”制度执行率达92.8%,这对防治环境污和生态破坏起到了重要的作用。因而,我省滨海房地产业的开发建设基本上执行了环境保护的有关规定和环保报批手续,加强污染防治,防止生态破坏,对生态环境的影响降到最小程度。但是,确实存在有些滨海房地产项目的开发建设影响和破坏生态环境的问题,正如提案中所提到的我省海口、三亚等一些市县的海岸带区域,有些房地产开发建设项目不注重生态保护,存在破坏原生态植被、侵占海岸线、影响海岸原生态景观等相关问题。沿岸污染问题也一定程度上存在。省国土资源厅正针对目前存在的主要问题,正从如下几个方面加强环境保护工作:
    (一)把海岸生态环境保护内容纳入沿海市“城市环境综合整治定量考核”和沿海县“环境保护目标责任制”
    自1989年以来,我省先后实施了“环境保护目标责任制”和“城市环境综合整治定量考核”两项环保制度。我省10个县政府每届县长均分别与省长签订了“本届政府环境保护目标责任书”。“城市环境综合整治定量考核”工作任务指标也由省政府下达给8个市政府,明确市长环境保护目标责任。以上两项环保制度均纳入本届政府市、县长政绩考核的主要内容。省政府将考核结果进行通报,并向社会公布。但是,以上两项环保制度均缺少海岸带生态保护的具体内容,省国土环境资源厅将积极向国家环保总局和省政府建议,把海岸生态环境保护内容纳入沿海市“城市环境综合整治定量考核”和沿海县“环境保护目标责任制“中实施。为控制污染物排放,2006年,受省政府委托,省国土环资厅林诗銮厅长分别与各市、县长签订了“本市(县)“十一五”主要要污染物总量控制责任书”,把污染物排放总量控制指标纳入市、县政府政绩考核的主要内容。
    我省还先后实行了“排污申报登记”和“排污许可证”制度,对随意、超标排放污染物和未进行排污登记、未取得“排污许可证”的单位和个人进行严处,先后关停取缔了一批环保违规项目和处罚了一批环保违规企业和个人,还分别对一批重点污染源实行在线监测和在线监控。今后,将进一步加大监管力度,确保各项制度得到有效执行。
    (二)强化规划“环评”工作
    在继续抓好滨海酒店和滨海房地产开发项目的环境影响评价和“三同时”的基础工作的同时,下大力气抓好滨海区域规划的环境影响评价,切实将规划环评的意见和措施落实在区域开发规划中,对未执行规划环评的区域开发的单个项目不予审批。进一步加强与规划主管部门的沟通协调,确保区域开发总体规划中体现生态环境保护的要求。
    (三)加强环境保护监督管理和执法检查
    据调查,至目前为此,海口、三亚市滨海酒店和房地产开发的所有项目,环保部门都按照国家环境保护有关法律法规规定,并根据当地市政规划和当地政府的有关规定,办理了“环评”和“三同时”、环保验收等到相关的环保报批手续,落实污染治理措施,未发现有不执行环评、“三同时”和环保报批漏报的情况。但是,污染治理设施的运转监督还有待进一步加强。
    根据调研,提案反映的三亚湾海岸现有8个主要排污口排放污水问题,三亚市政府已已在今年5月组织市水务、市环保部门完成全部闭口,并修改雨水排放沟,将雨水改道统一排入专用洪沟,不直排入三亚湾,从而实现三亚湾污水“零”排放;目前,现亚龙湾的全部滨海酒店和部分滨海房地产开发项目的污水已统一进入亚龙湾污水处理厂进行集中处理;大东海滨海酒店和滨海房地产开发项目的污水已进入三亚市污水处理厂进行集中处理。
    (四)加强对重点滨海旅游开发区环境保护的监督指导。神州半岛、石梅湾、香水湾、清水湾、博鳌水城、铜鼓岭、海棠湾等重点开发区,将分别由中信泰富、华润集团、富力集团、雅居乐集团、中信国安、亿隆公司、香港盈料、中粮、保利、上海家化等大企业分段开发。要求这些公司在开发时必须依法进行审批,确保海岸生态不受破坏,排污必须达标。
    四、提高治污能力 减少污染源
    (一)采取措施解决滨海房地产小区、酒店污水乱排放问题。一是加快全省各市县污水处理厂建设和污水管网建设力度。根据省水务局组织编制的《海南省城镇污水处理及再生利用设施“十一五”建设规划》。至2010年全省规划新建污水处理厂29个,投资35.95亿元。污水处理率整体达到70%(目前仅为43%),该规划总体上分三个阶段实施:第一阶段(2006~2007年)为首期建设项目,解决突出矛盾,首期项目包括全省各市县的管网配套改造和截流工程,首期污水处理设施项目约8.57亿元。第二阶段(2008~2009年)为综合配套期,第二阶段重点是污水处理厂新建与扩建和剩余管网的配套建设,计划资金安排25.5亿元。第三阶段(2010年)为收尾整合调试完善阶段,最后一个阶段总的需用资金约3.85亿元。今年10月下旬,由省水务局与省发展与改革厅、省国土环境资源厅组织省内外供排水专家,分别对南渡江流域白沙、定安、澄迈、琼中等4个县的污水处理厂可研报告进行评估。目前,以上4个县的污水处理厂项目已列入我省2007年城市基础设施建设国家预算内专项资金投资计划,总投资约2亿元,正在申请国家资金支持,预计明年初相继动工兴建。
    (二)加快解决海口市龙昆沟、秀英沟、板桥沟等严重排污问题。经协调,目前海口市政府已批准建设海口市中心区污水截流并网工程。项目概算15692.63万元,资金来源有中央预算内专项资金(国债)、开行贷款及市财政配套资金。截止2007年6月,一期海甸岛西北片区排污管网工程沟槽止水粉喷桩除南方明珠小区段外已完成。1#路污水管道安装完成1234米(占总量52.1%),甸昆路至污水处理厂段污水管道安装完成687米(占总量50.9%);二期在进行拆迁调查工作;三期在进行设计调查工作。
    (三)加大水政执法力度,尽最大努力减少滨海城市房地产小区、酒店的水污染。
    (四)创新机制,探讨治污和水务发展新模式。一是探讨我省水务发展管理模式问题。目前我省污水处理厂的建设主要是政府投资建设,委托有资质的企业进行运行管理。今后我省水务发展管理模式正探索通过资本运作、投融资、银行贷款等多种途径,整合全省行业资源,使我省污水处理市场走上统一管理的健康轨道。二是建议省政府对全省的滨海房地产开发建设项目的审批制度,建设规划、水务、林业、国土资源环境等政府职能部门应对项目从源头规划开始进行严格审批,最大程度减轻滨海房地产开发建设对我省海岸生态环境影响。
    五、加强保护海岸生态环境的立法
    尽管现行的国家《海洋环境保护法》和省《海南省生态功能区划》、《海南省近岸海域环境功能区划》等规范性文件对保护海岸生态环境均有了相关的规定,但不是海岸生态环境保护的专项法规,可操作性不强。为有效地加强海岸生态环境的保护,建立一个海岸带生态环境保护的专项法规也是十分必要的。目前,我省已着手制订海防林保护管理和海洋生态环境保护等方面的地法规。关于海岸带生态环境保护立法问题,一方面,积极向国家环保总局建议,从国家层面上进行海岸带生态环境保护的立法。另一方面,将积极向省政府提出海岸带生态环境保护立法建议,列入我省立法计划,争取通过立法加强我省海岸带管理,确保我省海岸带生态安全。
    以上是我厅会同省国土环境资源厅、省林业局、省水务局共同落实海南省四届五次会议第0015号提案的情况,存不足之处,请批评指正。
    感谢省政协人口环资委和省民建对我省建设领域工作的关心和支持!
    联系人:赵文川
    电 话:13322006072 65361225
   
   
   
    二〇〇七年十一月十三日
   
   
   
    抄 送:省政府办公厅督察议案处 省政协提案办