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案  由: 关于解决海南换地权益书有关问题的建议 农工党海南省委员会
提 案 者:
     一、换地权益书存在的问题
    海南积压房地产处置工作包括三大类别(积压商品房、停缓建工程、闲置土地)和两方面工作(确权、消化处置),见附表一。伴随1998年来海南省经济发展的稳步增长(见附表二),截至目前,海南积压商品房、停缓建工程的确权及市场消化处置工作已基本完成;闲置土地的确权及核发换地权益书工作也已基本完成。但是,发出的换地权益书收回数量不多,流转行为也不规范,仅有海口、三亚、儋州、澄迈、文昌开展收回工作,且数量很少,其余市(县)尚未有收回记录。换地权益书市场流转渠道不畅通,价格严重贬值,目前市值仅为面值的1到3成。换地权益书的收回及流转工作,成为海南积压房地产处置的遗留问题,各方反映强烈,不仅严重影响政府公信力,而且对海南经济发展也存在负面作用。
   
    附表一:海南积压房地产处置工作完成情况
    房地产类别
    工作内容 积压商品房 停缓建工程 闲置土地
    确权 √ √ √
    市场消化处置 √ √ ×
    注:完成用√表示,未完成用×表示
   
    附表二:海南省二十年GDP年增长率统计
    年份 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
    GDP增长% 11.3 10.3 5.7 10.6 14.9 40.2 20.9 11.9 4.3 4.8
    续附表二
    年份 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
    GDP增长% 6.7 8.3 8.6 8.8 8.9 9.3 10.5 10.4 10.1 15
    估计
   
    二、对换地权益书政策的反思
    换地权益书是土地权益人先行交回土地使用权,其土地权益凭换地权益书在不定期未来实现的土地债权债务处理模式。国办发[1999]62号《处置海南省积压房地产试点方案》第2-3-2款规定“换地权益书”的价值随地价变动而变动,可换名转让,可用于银行抵押和偿债,可在政府出让土地时在全省范围内换回等值的土地。“换地权益书”未全部收回前,政府在出让土地时,原则上只收回“换地权益书”。该文件确定换地权益书的基本功能是,可换地,可转让,可偿债,可用于银行抵押担保。但是,实际情况是,换地不容易,市场转让价格低,抵押担保银行不接受。解决换地权益书存在的问题,首先必须作政策上的反思。
    1、换地权益书的异地兑换功能
    国办发[1999]62号《处置海南省积压房地产试点方案》第2-3-2款及1999年12月10日公布的《海南经济特区换地权益书管理办法》第17条均规定,换地权益书持有者在政府供应土地时可以凭换地权益书在全省范围内换回等值的土地。即换地权益书有异地换地功能:甲市(县)签发的换地权益书可以在甲市(县)或者甲市(县)以外的其他市县兑换土地。换地权益书的异地兑换并不存在难以解决的技术障碍,其中一个技术细节无非是,如何核定各市(县)换地权益书收回工作的完成情况。方法是,如果甲市(县)目前共发出2亿元的换地权益书,只要其收回2亿元面值的换地权益书即为完成任务,并不用考虑该2亿元的换地权益书是谁发出的。这样在合理调整各市县之间利益关系的前提下,就最大限度地扩展了换地权益书兑换的区域范围,增大了兑换的机会,便于换地权益书持有者实现自身的权益。遗憾的是,2006年3月1日开始实施的《海南经济特区换地权益书流转与收回暂行办法》第4条规定,换地权益书持有者只有在签发换地权益书的市、县、自治县受让国有土地使用权时才可以实现换地功能。新的政策实际上否定了换地权益书的异地兑换功能,更加不利于换地权益书的流转与回收工作,政策上是一种退步。
    2、换地权益书的实际价值问题
    由于换地权益书的实际运作是土地权益人先行交回土地使用权(换地权益书面值以核发当年政府公布的全省基准地价水平为依据),其土地权益凭换地权益书在不定期的未来实现(目前换地权益书持有人已持有5年以上时间),政府和土地权益人在行使权利与履行义务上具有不同时性。所以,在兼顾土地权益人的权益和政府利益的同时,有效保障土地权益人的权益,就成为实施换地权益书政策,实现预期目标的关键。国办发[1999]62号《处置海南省积压房地产试点方案》第2-3-2款确定了换地权益书价值随土地市场地价水平变动而变动的原则。根据这一原则,政府应确立全省地价指数测评和公示制度,通过公布地价指数为换地权益书交易双方合理确定交易价格提供依据,以保障土地权益人权益和规范换地权益书的流转。也就是说,换地权益书的实际价值应随政府公布地价指数的升降变化进行升降调整。由于,土地是稀缺资源,理论上,基准地价指数是上升的,因此,换地权益书的实际价值也应该相比核发当年有所提高。这里仍然有一个技术细节,如何既保证换地权益书能够异地兑换,又保证换地权益书价值随政府公布的全省基准地价进行调整。方法是,甲市(县)2001年核发给丙1000万元的换地权益书,如果2007年全省公布的甲市(县)基准地价较2001年(6年)上升了30%(每年5%升幅),则2007年丙持有的换地权益书市值就为1300万元,丙可以到乙市(县)换回价值1300万元的土地,当然是按照乙市(县)2007年的地价标准了。
    但是,《海南经济特区换地权益书管理办法》第2条及《海南经济特区换地权益书流转与收回暂行办法》第4条都否定了换地权益书价值随土地市场地价水平变动而变动的原则。换地权益书是政府(债务人)与原土地权益人(债权人)之间由于国有土地出让债权债务关系形成的法定凭证。政府作为债务人,利用本身的行政权力,即不对债务偿付(实现换地)提出确定的时间表,也没有对延迟债务偿付提出合理的补偿,事实上是对换地权益书持有人(原土地权益人)利益的侵害。
    三、解决换地权益书问题的建议
    1、从政策上公平合理地解决换地权益书的实际价值问题,即换地权益书价值随土地市场地价水平变动而变动的问题。
    2、恢复执行异地兑换制度,即换地权益书持有者在政府供应土地时可以凭换地权益书在全省范围内而不只是在换地权益书原签发地换回等值的土地。
    3、对各市县完成换地权益书收回工作提出相对明确的时间表。同时,对《海南经济特区换地权益书管理办法》第20条或《海南经济特区换地权益书流转与收回暂行办法》第10条内容,做强制性而不是原则性的规定,加大换地权益书的收回力度。
    4、针对目前换地权益书市场价格严重贬值的情况,政府从公共财政理财和维护换地权益书价值角度出发,逐步安排一定资金在二级市场上进行回收换地权益书操作。
    5、换地权益书实际是海南省政府针对特定用途(收回闲置土地)核发的有价省级政府债券。结合目前中央土地储备及开发政策,可以委托省级国有企业,比如,海南省发展控股有限公司或海南联合资产管理有限公司,通过换地权益书证券化方式,进行省级土地储备及开发管理工作。
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
    2007-07-02
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
财政厅
2007年7月13日
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关于解决海南换地权益书有关问题的建议 农工党海南省委员会
(B)
   
   
   
   
   
    关于对政协海南省第四届委员会第五次
    会议第0007号提案的答复
   
    农工党海南省委员会:
    贵委提出的《关于解决海南换地权益书有关问题的建议》的提案,有关部门已转我厅办理,经商省国土环境资源厅,现答复如下:
    一、关于换地权益书存在的问题
    目前我省换地权益书确实存在提案中指出的回收比例低、市场流转渠道不畅通、价格严重贬值等问题,对政府的公信力和经济发展产生了一定的影响,主要原因是作为换地权益书回收主体的市县政府对回收换地权益书重视不够,回收积极性不高,没有认真履行换地权益书回收的法定职责。但是,随着政策的实施和回收措施到位,这种状况将会是暂时的。一方面,随着《海南经济特区换地权益书流转与收回暂行办法》(省政府令第199号,以下简称199号令)的颁布实施,市县政府回收换地权益书的力度正不断加大,换地权益书流转也将不断规范。经统计,我省实施换地权益书政策从2001年至2005年的五年间,全省收回的换地权益书不足4000万元,但199号令颁布实施后,全省去年全年收回的换地权益书就接近1.5亿元,这足以证明199号令颁布实施的成效是显著的。另一方面,按照今年省政府的《政府工作报告》部署,省国土环境资源厅切实将换地权益书存在的问题作为闲置土地处置遗留的主要问题,按照认真解决土地遗留问题、积极消除社会不稳定因素、优化投资环境、构建和谐社会、促进经济社会又好又快发展的要求,研究并采取以下措施加以解决:一是进一步明确市县政府回收换地权益书的法定职责。对不按照省政府199号令规定回收换地权益书的,责令限期整改,逾期不整改的,由省政府对主要负责人和直接责任人给予行政处分;二是建议省政府批准结合年度供地计划指标,给市县政府下达年度收回换地权益书计划指标,并纳入年度政绩考核;三是加强对市县政府回收换地权益书的监督检查,对不按199号令规定回收换地权益书的市县,暂停其项目用地报批材料的受理;四是建议市县政府设立换地权益书回收基金,专项用于换地权益书的回收,回收基金可从市县政府出让地收益中按一定比例提取。应该相信,随着以上政策的深入实施和收回措施的落实,换地权益书回收和流转方面存在的问题将会逐步得到解决。
    二、关于“对换地权益书政策的反思”问题
    以核发换地权益书方式处置收回依法不能无偿收回的闲置建设用地,是国家给予我省的一项特殊政策,在开展闲置建设用地处置工作中,我省各市县充分利用这项政策处置收回了一大批闲置建设用地,有效化解了各种社会矛盾,理清了各种债务关系,加快了闲置土地的处置,稳定了地方经济,其意义和作用是明显的。但在换地权益书回收方面,各市县确实存在执行政策不到位的问题,这需要我们不断完善政策措施。对我省实施换地权益书政策过程中存在的回收比例低等问题,省政府和各有关部门已给予高度重视,正积极研究制定措施加以纠正和解决。
    (一)关于“换地权益书的异地兑换功能”的问题
    虽然1999年国务院办公厅批准下发的《关于印发海南省人民政府、建设部、财政部、国土资源部、人民银行处置海南积压房地产试点方案》(国办发[1999]62号,以下简称《试点方案》)对换地权益书的异地兑换做了规定,赋予换地权益书的异地兑换功能,但实际操作存在不少困难,其原因是多方面的:一是我省经济发展水平较低,市县财政没有能力拿出资金收回换地权益书,因此,换地权益书的回收必须与土地供应联系起来。在这种情况下,如果实施换地权益书异地兑换,势必引起一些市县土地供应量过大、土地市场秩序受到冲击、严重影响土地参与宏观调控政策实施和造成新的土地闲置等一系列问题的产生;二是我省的区域经济发展极不平衡,地区差异较大,而市县政府发放的换地权益书实际上是一笔债务。如实施换地权益书的异地兑换,势必造成一些市县的债务由别的市县来承担(或持有),这对兑换回收非本市县发放换地权益书的市县是不公平的,会影响兑换市县的经济社会健康发展;三是不利于换地权益书的管理,换地权益书回收量的统计、剩余权益价值的重新发证、换地权益书收回后的注销登记和销毁等管理工作是换地权益书发放市县的职责,如果实施换地权益书异地兑换,不利于对换地权益书的管理等。我们认为,不实施换地权益书异地兑换,不是造成换地权益书回收量少的主要原因。因此,省政府从我省实际出发,在颁布实施的199号令中对收回换地权益书做出不予异地兑换的规定,是符合我省处置积压房地产的原则和要求的,也是对《实施方案》的发展和补充完善。
    (二)关于“换地权益书的实际价值问题”
    目前,我省换地权益书的市场流通价值与发放时的价值存在一定差距,这确实存在由于市县政府对回收换地权益书重视不够,积极性不高的原因,造成了换地权益书流通渠道不畅、价值贬值。但是,换地权益书流通同时属于市场行为,符合市场规律。此外还有换地权益书持有者的特殊原因。因此,换地权益书的实际价值不仅决定于政府的行政行为,同时决定于市场调节和其它因素。作为管理者,政府不能利用行政权力以行政手段干预市场,只能依法履行好行政职责,加强管理,促进市场规范。可以相信,随着199号令的深入实施,辅以省级职能部门的监督管理,市县政府回收换地权益书的力度将不断加大,换地权益书流转秩序和流通市场也将不断得到规范,其市场流通价值也将逐渐回归它的实际价值。
    感谢贵委对财政和国土资源工作的关心、支持与理解,真诚地希望你们在今后的工作中多提宝贵意见,以不断改进我们的工作。
   
   
   
    二○○七年六月二十九日