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案  由: 以省政府为主导,整合重组海南水务业,提升海南水务产业化水平
提 案 者:
    水是人民生活和社会生产的必需品,是国家的战略产品,城镇水务产业是国民经济的基础产业,它对一个地区、一个城镇的发展具有全局性和先导性的影响,是关系国计民生、社会公共安全及生态环保的重要基础设施,也是完善城市功能,提高城市化水平和人居环境质量的重要保证。水务产业具有自然垄断性、资源性、社会公益性、长期经营等特点,是各级政府必须确保和优先发展的产业。一、我省水务业的现状(一)发展状况建省以来,随着我省城镇建设步伐的加快,作为城镇建设优先发展的基础设施产业,我省的城市供水业得到了快速的发展,新的供水项目不断建成投产,供水能力大幅度增长,城市、乡镇供水都呈现良好的发展势头。到2004年底,全省在18个市县的城镇共建成各类水厂42座,现状供水能力达到173.72万吨/日(含洋浦原水厂32万吨/日),现状供水量为79.3万吨/日(含洋浦原水厂实际供水10万吨/日),受益人口达166.51万人,已铺设自来水管网长度为3077公里,全省的城镇自来水普及率为86%。供水企业员工总数5542人。目前,海口、三亚、琼海、儋州、东方、万宁、澄迈等已建成现代化的制水厂,除此以外的其他大部分市县仍然依靠地下水井厂供水;澄迈老城、陵水、临高、乐东、屯昌、白沙等市县正在投资建设一定规模的制水厂及配套管网。全省只有海口、三亚建有污水处理厂,日处理污水能力分别为30万吨和8万吨,其他市县均没有建集中污水处理设施。海口建有国家级水质检测站及国家级污水检测站,三亚建有省级的水质检测站。(二)存在的问题1、供水规模偏小,分散经营,供水成本比较高。由于缺乏统一的城镇供水规划和科学的城镇需水预测,造成一些城镇水厂生产能力过剩,先进的制水设备大量闲置,供水工程利用率较低。全省城镇水厂设施利用率不足50%。全省城镇实际供水规模小,分散经营,供水量仅为国内发达地区一个大中城市的总量。且海南部分市县城镇供水设施建设超前,企业负债经营,造成生产成本过高,资产闲置。如琼山、儋州、万宁等地区新建的制水厂日供水能力为20万吨、13.5万吨、5万吨,而2004年实际日供水量分别为3.5万吨、3.5万吨、0.7万吨,利用率分别为18%、26%、14%,造成大量优质资产闲置和浪费,供水成本成倍增加。2、水价长期偏低,企业经济效益不佳。我省从1999年就开始了供水价格改革,并已基本完成了城镇供水由福利型向商品型的转化,但城镇供水价格与全国平均供水价格相比,价格偏低,不能真正反映企业的生产成本,长期的低水价运营,造成供水企业效益不佳。2004年全省各市县城镇供水平均水价为1.21元/吨,而生产销售成本平均1.48元/吨,水价和成本严重倒挂。据了解,全省18个市县市区及县城具有供水资质的供水企业24家(其中海口、三亚各三家,儋州两家,文昌两家,三亚三家均为市水业集团的下属企业)仅有6家盈利,18家亏损。3、生产设备及管网陈旧简陋。我省不少市县供水设施都建于上世纪六、七十年代,供水规模小、生产设备简陋、工艺流程简单、年久失修、供水能力下降、设备超负荷运行、漏水现象十分严重。在水质检测方面,全省县城(地县级市除外)仅有昌江有水质检测设施,存在供水安全及水质的严重隐患。在制水方面,除了海口、三亚、儋州、万宁、琼海、东方、文昌、五指山、昌江等市县有现代化的制水厂,其他大部分市县仍旧采用地下水井供水,地下水开采过量导致地下水位严重下降,造成海水倒灌现象发生或出现地陷等地质灾害。管网方面:一方面存在供水管网材质差,二次污染和老化严重,造成管网易破裂,局部区域供不上水的现象;另一方面由于缺乏资金,城镇供水管网向周边城镇辐射的范围受到限制,使得一些大的水处理厂的利用效率较低。4、大部分市县水务企业尚未建立起现代企业制度。除海口、三亚外,其他大部分市县自来水公司基本上还是政府或政府有关主管部门的附属品。人事任免、投资计划基本上是由政府或政府有部门决定,水务企业不能完全行使赋予企业的法人财产等自主权。企业缺乏严格控制成本、加强管理的内在动力,存在人员超编、工资费用大、管网漏失率高、表计精度差、计量损失严重等问题。海口污水处理公司仍是事业单位,三亚污水处理公司虽是企业单位,但政企不分。两地污水处理均靠财政拨款经营。企业化水平低,更谈不上市场化运作。政府既是出资人和行业监督者,又是具体业务的直接经营管理者。长期的政府包办造成水务产业投资严重不足,行业监管不力,企业管理落后,成本与价格相背离,效率低下,服务质量差、经济效益不佳等。5、管理落后,特别是科技创新、信息化技术应用水平低。除了海口、三亚应用现代化的供水自动化调度系统外,琼海、文昌等少数几个自来水公司应用信息化营业收费系统外,其他市县管理手段非常落后,仍是由人工操作。特别是GIS地理信息系统、工程信息化管理系统、客户服务呼叫系统、(GPS)地球定位测量系统等,除三亚应用外,包括海口在内的其他市县至今尚未使用。6、乡镇供水能力不足。随着农村经济发展、产业结构调整和人民生活水平的提高,水的供需矛盾日益突出。不少乡镇由于缺乏统一的供水设施或供水不足,制约了当地经济和社会的发展,有相当一部分乡镇人口饮用不合格卫生标准的水,直接影响人口素质和健康水平的提高。7、水务项目投融资建设及运营管理专业化、市场化水平低,专业人才奇缺。海南大部分市县经济欠发达,水务企业大多效益低下,多年来一直处于亏损或微利状态,实行的是低工资政策,很难吸引到高级的专业人才。而水务市场的投融资、运营及管理都需要专业人才来运作。我省绝大多数企业都不具备这些条件,基本上按传统模式管理,效率极其低下。如2004年全省12个市县国债建设供水设施,由于大部分市县缺少配套资金,尤其缺乏专业化的水务高级人才及专业公司来运作,迄今为止,部分市县国债资金项目尚未启动(见附件2),或已启动的项目相当一部分为不负责任或没有实力的业主承建运营,他们对项目建成后的经济效益并没有进行科学测算,更谈不上同当地政府签订特许经营权协议,有的甚至变相侵吞国债资金。其后果要么搞成“半拉子”工程,要么建设时间旷日持久,最终的包袱还是要由地方政府或社会公众来承担。8、污水项目的建设和运营尚未企业化,污水处理设施投资资金严重匮乏。全省只有海口、三亚建成污水处理厂及管网设施,其他市县到目前为止尚没有建设污水设施,即使是海口和三亚两地污水管网建设投入也远远不够。海口、三亚两地污水处理费也严重偏低,分别为0.45元/吨、0.25元/吨,而海口污水处理成本1.25元/吨(含污水处理设施投资折旧、财务费用)、三亚污水处理成本0.96元/吨(含污水处理厂投资折旧、财务费用),直接影响污水处理企业的正常运行。三亚的污水处理厂污水处理设计标准低,仅为一级处理,污水中的有机物去除率仅为40%,处理的出厂水水质对环境仍有一定影响。且目前污水处理率仅为38%,远没有达到国家要求,更谈不上与国际旅游渡假生态城市相配套。两地污水处理均靠财政拨款,企业化水平低,更谈不上市场化。另外,海口、三亚污水处理设施建设还远远不够,三亚只建成8平方公里的主城区污水管网,主城区部分地区、城乡结合部及周边建制镇污水管网还没有建成。海口、三亚污水管网建设配套后,现有的污水处理能力将饱和,需要建设新的污水厂和污水管网,如海口规划在长流、江东、马村等地建设三座污水厂及配套污水管网。三亚规划在海棠湾、落笔洞、鹿回头南区半岛建设新的污水厂和配套污水设施。另外,按照省政府工作报告提出的全省用6—8年的时间在各市县均建成污水处理设施。所有这一切的建设资金均十分缺乏。二、整合重组我省水务业的必要性针对我省水务企业发展中存在的问题,我们认为有必要对我省水务业进行整合重组。主要体现在:(一)有利于提高水务企业规模和经济效益。目前,海南各市县水务企业规模小,经济效益差,专业化水平低,人才稀缺。重组整合水务业后,将大大提高全省城镇水务企业的规模效益、管理水平、社会服务水平以及技术装备水平,并在省政府主导下,引进多元投资主体,实现政企分开、产权多元化,建立现代企业制度,使全省水务企业真正走上市场化、专业化运作的轨道,达到资源优化,人才等集中使用的目的。同时,更能集中实现水环境综合保护,确保人民群众用水安全。(二)有利于全省供水、污水处理设施的投融资建设。长期以来我省供水设施、污水处理设施等建设投资主要靠政府投入,外资或民营资本,由于市场准入限制和行业垄断等原因,涉及海南城镇水务产业投资较少。目前,仅有三亚供水企业对外合资,引入外资,进行市场化运作。儋州、文昌、澄迈等供水企业引入部分民营资本,其余大部分县市利用外资或民营资本等几乎还是空白。水务项目资金来源渠道单一,主要靠国有资本投资。我省市县城镇供水和污水处理大部分都是由国债资金和银行贷款投资建设的。而我省市县城镇供水和污水处理设施建设总体上还是滞后,远远未能满足城镇人民群众饮用自来水的需要。我省城市供水项目、污水处理项目资金缺口很大,大部分市县因经济欠发达,市场容量小,水务项目经济效益普遍不佳,且大部分市县对水务项目投资能力非常有限,水务项目招商十分困难,很难找到对政府、对社会公众负责的投资商。整合重组全省水务业后,在省政府的主导下,城镇供水和污水处理设施的建设就有了一个投融资平台,从而通过多种融资渠道筹集资金,加快我省城市供排水设施的建设。也从而有可能在省政府的主导下,依靠省、市、县政府的共同支持(包括中央、省级财政的专项资金等),通过市场化运作,使相当一部分经济欠发达市县社会效益好而经济效益不佳的水务项目建成为既有经济效益又有社会效益。(三)有利于专业化的水务项目建设及运营管理。目前我省供排水项目经济效益普遍不佳,专业化人才稀缺,而供排水项目的建设、营运和管理专业化程度均较高。因此,需要专业化的公司和专业化的队伍来进行运作和管理。我省绝大多数企业都不具备这些条件,基本上按传统模式管理,效率极其低下。 水务整合重组后可以吸引更多的专业化人才,进行专业化运作,更有利于提高海南全省水务企业建设、营运的管理水平,为社会公众提供更优质的社会公共产品及服务。(四)有利于政府监管及有关特许经营权市场化法制化运作。城市水务业是民生产业,事关国计民生及地区公共安全。城市供水、污水处理企业市场化后,要注意处理好公众利益的保护、政府的监管、水务公共安全和特许经营权等问题,防止公益性城市水务企业改制市场化后公司纯商业运作的过度逐利行为,确保政府监管的及时到位。重组水务业,通过专业化的建设、经营管理,既避免了分散的建设和低效率的运营,又有利于政府的监管,确保城市供排水的公共安全。同时,充分利用水务企业拥有的特许经营权,在确保公众利益及地区供排水公共安全的前提下,依法进行市场化运作和对外招商,吸引社会投资和国外资金,参与城市供水和排水的设施建设和经营管理。三、重庆水务产业整合重组的经验借鉴 重庆市面积8.24万平方公里,辖14个区26个县;重庆市人口3145万人,其中城镇人口1000万人,农村人口2000多万人,农村人口占全市人口2/3以上;重庆市突显城乡二元经济结构,是典型的大都市、大农村,城乡差别非常大,重庆市中心城市交通发达,经济蓬勃发展,但大部分县地处山区,经济欠发达,少数民族地区还相当贫困。正是在这样的背景下,重庆市水务投资集团得以组建,重庆市水务投资集团在重庆市政府的主导和支持下,依托重庆市主城区自来水公司和污水公司的雄厚资金、专业化人才、投融资经验、管理技术及强大的现金流,通过资本运作、投融资及利用政府的行政力量,不断新建、收购、兼并、无偿划拨其他区县的自来水公司和污水项目,使自己的资产规模迅速膨胀(见附件四)。在短短的5年时间里,重庆市水务投资集团的资产总额从组建初期的17亿元急速增长至105亿元,增长了6倍多,成为国内为数不多的资产超百亿元的城市供排水企业之一,创造了国有企业发展的一个奇迹,确保了重庆市各区县自来水公司和污水项目的的正常运转,保证了供水安全和污水治理。这完全得益于当地政府的有力支持。我省与重庆市极其相似,也是典型的城乡二元经济结构。海口、三亚经济相对较发达,是我省仅有的建污水处理厂的两个地方,两市的自来水公司和污水公司拥有雄厚的的资金、专业化人才、投融资经验及管理技术,每年约有2亿多元的现金收入。其他市县由于经济欠发达,污水处理厂尚未建设,污水未经处理就直接排入附近江河,造成环境污染,其自来水公司规模小,效益差,专业人才缺乏,投融资建设及运营困难,供水安全和水务业可持续发展难于保证。省政府完全可以借鉴重庆市水务投资集团的发展管理模式,组建海南省水务控股(集团)投资公司,将海口、三亚供排水企业整合重组提升后,再给予强有力的资金和政策支持,并以此为平台,多渠道筹措资金,依托海口、三亚供排水企业的资金、人才、投融资、管理技术优势及强大的现金流,运用市场与行政手段,通过资本运作、投融资和行政划拨等多种途径,对其他市县的城市供水和污水项目进行市场化专业化运作,使这些社会效益好但经济效益差的项目得到很好的建设运行及管理提升,使我省的水务市场能够走上统一规划、统一管理的健康发展轨道,保证人民群众用水安全和环境的改善。附件:1、海南省城市供水情况简介 2、海南省城市供水国债在建工程项目一览表3、海南省各市县中心水厂分期实施方案表
   
    提 案 人:周阳 ( 036 )
    联系地址:海南省三亚市榆亚路30号水业大厦海南天涯水业(集团)公司
    联系电话:88210988
    邮政编码: 572021
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
    2006-03-29
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
发改委
2009年9月11日
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