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案  由: 尽快出台《海南省基本生态控制线管理规定》促进生态省建设
提 案 者:
    一、问题的引出优良的生态环境是海南省主要的竞争优势已经形成共识。但由于可持续发展观念及公众生态环境意识不强,因决策失误而破坏生态、污染环境的事件还时有发生;仍有一些企业缺乏保护生态环境的意识,单纯追求经济效益,采用粗放型生产方式导致生态破坏和环境污染;在社会生活中不注意节约资源、不自觉保护环境等不文明行为还大量存在。 如“三亚某著名景区建筑物没有报建,破坏风景名胜区一事”的披露、“乐东仙人脚岭毁林开垦案”等重大毁林案件、城市违章建筑拆迁问题等仍是市民们街谈巷议的热门话题、仅今年海口市金贸区环境综合整治规划拆除工程中,拆除违章建筑和临时建筑面积就达77493平方米等。毁林开垦、违章建筑、无序开发等因素,将导致城乡建设无序蔓延危及生态系统安全。同时资源不合理开发利用将造成生态环境恶化,一些地区环境保护意识不强,对资源采取掠夺式开发等方式,超过了生态环境承载能力;一些部门和单位监管薄弱,执法不严,致使许多破坏生态环境的现象屡禁不止,加剧了生态环境的退化。 究其原因,缺乏相关法律法规约束是主要因素之一,我省虽出台了一些法规,但总体上环境保护的法规、制度、规划方面还有所欠缺,特别是在具体的任务、操作、监管方面还有薄弱环节,为进一步加强我省生态保护,特别是重视城乡生态环境保护,同时,为尽快落实最近颁发的《国务院落实科学发展观加强环境保护的决定》中“把环境保护摆上更加重要的战略位置”等文件精神,进一步正确处理环境保护与经济发展和社会进步的关系,促进城乡建设可持续发展,建议我省尽早借鉴国内已出台相关规定的深圳等地已有经验,在《海南生态省建设规划纲要》的总体规划下,尽早出台《海南省基本生态控制线管理规定》(以下简称《规定》),进一步完善环保制度,健全统一、协调、高效的环境监管体制,实行环境保护与综合发展决策,科学规划的结合,突出预防为主的方针,从源头防治污染和生态破坏,进一步促进我省可持续发展战略,加快生态省建设。 二、 已具备的基础和相关条件 早在1999年,海南省委、省政府从加快发展生态经济、开展环境保护和生态建设、创建具有海南特色的优美人居环境、推进生态文化建设等四个方面在全国率先提出建设生态示范省的决定。近6年来,在生态环境保护、人居环境建设等方面都取得了显著成效,在国内外引起了广泛关注。良好的生态环境、丰富的自然资源和快速发展的生态产业,正在成为海南新的吸引力和竞争力。生态省建设过程中,全省比较突出的生态环境问题得到有效解决或控制,建成了一批示范工程和项目,起步阶段的建设目标基本实现。目前森林覆盖率每年增加1个百分点,已超过50%;生态公益林面积稳定增长;陆地自然保护区面积占陆地总面积比例达到6%,五年提高了1.3个百分点,增加了6万公顷;实施了水土流失和荒漠化治理等生态恢复工程,退化地区的生态得到恢复。我省拥有全国最独特的热带雨林989万亩;全国人均面积占有率最高的森林;6个国家级森林公园和4个省级森林公园;城乡人居环境面貌发生了显著变化。实施净化、绿化、美化工程,有效推动了文明生态村、文明生态镇和文明生态城市三级创建活动。全省创造性地建设了4133个文明生态村,占自然村总数的18.3%;涌现出三亚市的田独镇、凤凰镇,琼海市的博鳌镇、上土甬镇等一批环境优美的小城镇。海口等城市分别获得国家环保模范城市、国家园林城市和中国优秀旅游城市等荣誉称号,三亚市还荣膺2002年“中国人居环境奖”等,特色人居环境的创建工作得以扎实推进。三、《海南省基本生态控制线管理规定》的相关内容 (一)基本生态控制线的内涵基本生态控制线是为了保障城乡基本生态安全,维护生态系统的科学性、完整性和连续性,防止城乡建设无序蔓延,在尊重城乡自然生态系统和合理环境承载力的前提下,根据有关法律、法规,结合城乡实际情况划定的生态保护范围界线。基本生态控制线由多个控制点连续组成,其控制范围由基本生态控制线围合而成。(二)基本生态控制线的划定范围 1、一级水源保护区、风景名胜区、自然保护区、集中成片的基本农田保护区、森林及郊野公园;2、维护生态系统完整性的生态廊道和绿地;3、坡度大于25%的山地、林地以及海拔超过80米的高地;4、岛屿和具有生态保护价值的海滨陆域;5、主干河流、水库及湿地;6、其它需要进行基本生态控制的区域。 (三)《规定》的主要内容1、基本生态控制线的划定要严格区分生态功能分区:结合《海南生态省建设规划纲要》中的生态省建设区域布局,根据资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量以及国家发展规划和产业政策,明确不同区域的功能定位和发展方向,将区域经济规划和环境保护目标有机结合起来。在此基础上,还要根据不同区域的地理区位、自然环境、自然资源和生态功能特点,按照产业特点合理规划、布局和发展相应的产业,严格规划生态工业园,生态城镇发展区域、生态海岸圈等,杜绝经济的快速发展以牺牲环境自然生态为代价,走先发展后治理的老路子,大力发展环境友好型技术、产品、企业、产业和环境友好型学校、社区。2、应规定海岸线生态环境不容破坏,距海岸线800米以内为生态控制区,不搞任何商业开发,着力进行生态绿化;近邻生态控制区,规划为旅游度假区,着力发展旅游相关产业,非三产项目不得入内;污染重、破坏海岸生态、产出少的项目一律不上,构筑生态、绿色整体环境。3、遵照相关法规及规划,由政府相关行政主管部门对基本生态控制线管理并加以规范。违反《规定》进行建设的,属于严重影响城乡规划行为,应责令停止建设,限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其它设施,不得以任何形式予以承认和变相使用。4、《规定》应明确政府相关职能部门及工作人员承担的法规责任:对擅自调整基本生态控制线、擅自审批建设项目或徇私舞弊等失职行为,对主管领导和直接责任人员将给予行政处分等;构成犯罪的,依法追究刑事责任。 5、除4种例外情形外,《规定》禁止在基本生态控制范围内进行建设:(1)重大道路交通设施;(2)市政公用设施;(3)公园;(4)旅游设施;即使上述4种情况,也必须作为将对生态环境产生重大影响项目,依照法规进行可行性研究、环境影响评价及规划选址论证等。基本生态控制范围内已建设的合法建筑物、构筑物或其它设施,不得擅自改建和扩建。6、同时还要重点研究城乡范围的功能特征、用地结构、布局和规模,确定城乡范围内的用地发展方向,并对城乡建设用地范围、规模和开发改造等提出指导性意见,使用地开发与经济、社会发展规律相适应,同时注重环境效益及协调城市与乡村的发展关系,使城乡整体有序,协调发展,实现城乡一体化发展。在符合生态系统环境承载能力、仍有一定容量、资源较为丰富、发展潜力较大的地区重点开发,可以加快基础设施建设,推进工业化和城镇化,但要防止主要污染物排放量超过环境承载能力等现象重演。四、《规定》的主要目的和意义 世界各国都非常重视生态建设和环境保护,都把保护环境放到决定人类的生存与发展的高度。随着我省社会、经济的快速发展,城乡建设用地的持续快速扩张,城乡自然生态空间总量逐年减少,城乡生态资源面临巨大压力。通过划定基本生态控制线及出台《规定》,并建立一套完备的办事规则和操作流程,接受全社会的监督,为保护城乡生态安全提供制度条件。通过行之有效的生态环境保护监管体系,在城镇化进程中,继续因地制宜,分区规划,统筹城乡发展,改善重点流域、区域、海域、城市等的环境质量,切实保护好各类重要生态用地,确保一定比例的公共绿地,严禁在城区和城镇随意开山填海、开发湿地,禁止随意填占溪、河、渠、塘。进一步开展城镇环境综合整治,切实加强城镇建设项目和建筑工地的环境管理,积极推进环保模范城市和环境优美城镇创建工作。这对我省建设生态省的未来可持续发展意义重大而深远。这也是建设和谐海南的重要举措,是落实“科学发展观”的具体体现,是全面建设小康社会的内在要求。五、八点建议(一)建议省政府尽快组织出台《规定》。(二)建议由政府主管部门尽快组织编制并划定基本生态控制范围,明确和划定生态控制线工作有关的职能部门,包括发展和改革、国土、环保、水务、农林渔业、城管综合执法等部门以及各市县政府的职责。(三)在《规定》出台前充分征求专家、学者的意见,举行民意听证会,广泛听取社会各界的意见。(四)依照《规定》编制《海南省基本生态控制范围图》。作为《规定》的组成部分,与其具有同等法律效力。(五)基本生态控制范围的划定要以有关法规和已批准的城乡规划为依据,同时参考国内外有关生态城镇的建设标准而划定。(六)配合《规定》出台具体《实施细则》,明确强制性规定,以便贯彻落实,监督执行。政府各相关职能部门将依照各自职责,加大整治力度,加强对基本生态控制范围的管理、保护与建设的监督等工作。(七)在各大新闻媒体加大对《规定》、《控制范围图》和《实施细则》等的宣传力度,营造浓厚的人与自然和谐发展的生态文化氛围、生态保护氛围和社会监督氛围。(八)各级政府要鼓励公民、法人或其它组织从事生态保护活动,对保护生态作出突出贡献的给予表彰和奖励。随着《规定》等的出台和贯彻落实,加强用科学发展观统领环境保护工作的力度,城镇人居环境将逐步得到改善。省政府规划主管部门应组织和指导全省城乡规划的修编工作,切实把生态环境质量纳入规划指标体系,编制具有生态特色的海南省城乡建设规划,建立起发达的生态经济,形成布局合理、生态景观和谐优美的人居环境,使我省经济综合竞争力进入全国先进行列,生态环境质量保持全国领先水平,推进《海南生态省建设规划纲要》描绘的美好蓝图尽早实现。
   
    提 案 人: 刘丹 ( 108 )
    联系地址:海口市南宝路22号省电子邮政局
    联系电话:66782678
    邮政编码: 570206
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
    2006-03-29
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
省国土厅
2006年5月29日
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尽快出台《海南省基本生态控制线管理规定》促进生态省建设

   
   
   
   
   
   
    琼土环资函〔2006〕176号 C
   
    海南省国土环境资源厅
    对政协海南省四届四次会议委员提案
    第0056号的答复
   
    刘丹委员:
    您提出的关于《尽快出台海南省基本生态控制线管理规定,促进生态省建设》的提案收悉。现答复如下:
    你建议尽快出台《海南省基本生态控制线管理规定》,划定水源保护区、自然保护区、基本农田保护区、风景名胜区、森林公园、林地、绿地、湿地等各种自然保护地的界线(即控制线),加强对控制线的管理,这个想法非常好,对进一步完善生态省建设立法和加强生态环境保护统一监督管理具有重要的意义。
    近几年来,我国高度重视生态保护,特别是我省实施生态省
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    建设以来,在加强生态保护立法和监督管理方面做了不少工作。对于水源保护区、自然保护区、基本农田保护区、风景名胜区、森林公园、林地、绿地、湿地等具有重要生态保护价值的自然保护地,国家和我省已经出台了一些相关法律法规,如《中华人民共和国森林法》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《风景名胜区管理暂行条例》、《基本农田保护条例》、《海南省基本农田保护规定》、《海南省林地管理条例》、《生态环境监控管理办法》等。目前,我省还正在开展《海南省林地林木权属流转条例》、《海南省森林公园管理规定》、《海南省天然生态林保护条例》、《海南省湿地保护条例》等立法工作,以及《海南省自然保护区管理条例》、《海南省珊瑚礁保护规定》等修订工作,逐步完善有关生态保护法规。这些法律法规对各种类型自然保护地的生态保护规定更加具体明确和具有可行性,尽管建议中对基本生态控制线的提法与正在组织的立法项目名称不一样,实际上内容范围基本一致。此外,我省还加强了有关生态保护规划制订工作。《海南生态省建设规划纲要(2005年修编)》根据不同区域的地理区位、自然资源、自然环境和生态功能特点,因地制宜,分区分类加强生态保护和建设工作。首先是抓好“一区一圈”两个重点区域生态保护,维护全省生态安全。即对我省饮用水保障安全和陆生生物多样性安全起决定性作用的中部山区生态区,以及对我省海岸安全(抵御台风、海啸、海岸侵蚀等)和海洋生物栖息繁衍安全起决定性作用的海岸生态圈进行严格保护,重点保护好
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    我省中部山区中的热带雨林集中分布区、生物多样性富集区、水源涵养区、饮用水源地,以及沿海地区中的海岸防护林带、红树林和青皮林保护区、珊瑚礁,使全省的生态安全有了基本保障。其次是加强对水土流失、土地沙化荒漠化、滨海砂矿采空区等生态脆弱、退化区域进行治理恢复,使我省局部区域生态恶化的趋势得到了有效遏制。
    从目前深圳市以政府令形式出台的有关基本生态控制线管理规定情况来看,主要目的是为了控制建设项目用地占用生态保护地。深圳市地少人多,城市发展迅速,建设用地紧张,建设用地侵占生态保护用地的比较矛盾突出。而我省的情况有所不同,我省主要是由于毁林垦植、毁林养殖、毁林采矿等经济开发活动造成生态破坏。对于我省来说,制定出台《海南省基本生态控制线管理规定》政府令,对各种自然保护地做出原则性规定,由于法律效力不如原有各个专门法律层位高,具体内容条款不如各个专门法律规定更加明确和具有可操作性,实施作用很难比原有各个专门法律效果好。因此,解决我省生态破坏问题关键是要贯彻执行现有法律法规,划定自然保护区、生态公益林等各种自然保护地的界线(即控制线),严格按照有关法律法规规定加强监督管理,把各种生态保护规定落到实处。
    今后,我们将从按照你的提案中提出的工作思路和基本要求,积极采取有力措施,加强我省各类自然保护地的生态环境保护。一方面是会同有关部门进一步加强自然保护区、生态公益林
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    等界线划定工作,对界线未明确的自然保护地要加快定界设桩工作,逐步完善界线标志,并根据有关规划和法规规定,按照产业分区分类发展布局要求和部门职能分工,加强生态保护监督管理。另一方面,由于“基本生态控制线”在有关生态学科知识体系和生态保护法律法规体系中还是一个比较新的提法,我们将进一步开展研究,对深圳市以政府令的形式出台基本生态控制线管理规定后的实施效果进行调研,适时综合考虑将重点生态保护地的界线整合为基本生态控制线,对我省制定有关基本生态控制线管理规定进行论证。
    最后,衷心地感谢您对海南生态省建设的热心关注,并诚挚地希望今后继续得到您的大力支持。
   
   
   
    二○○六年五月十九日
   
   
   
    联系单位及联系人:海南省国土环境资源厅 王清奎
    联系电话:65327680
    抄送:省政府办公厅、省政协办公厅
   
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