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案  由: 关于加强我省沿海地区防护林体系建设的建议
提 案 者:
    2004年12月26日发生在印度洋的海啸给印度尼西亚、泰国和斯里兰卡等国家造成了近30多万人死亡和巨大财产损失的惨剧。2005年第18号台风“达维”9月26日清晨4时在海南万宁登陆,这是1973年以来海南遭遇的最强台风,造成全省20多人死亡和100多亿元的财产损失。灾害过后,人们对海啸、台风所引发的社会、经济、环境,以及预警机制、科学和技术问题等进行了一系列的探讨和反思,以寻求积极有效的对策。海啸引起了世界范围内关于防御海洋自然灾害的广泛讨论。起初,人们的注意力主要集中在地震预报、海啸预警、海防设施建设等工程措施上,但随着对这次海啸教训的深入探寻,人们发现沿海森林植被以及它们的好坏,对降低海啸的破坏力起到了至关重要的作用。泰国拉廊红树林自然保护区在广袤的红树林保护之下,岸边房屋完好无损,居民生活未受大的影响,而与它相距仅70公里、没有红树林保护的地区,村庄、民宅被夷为平地,70%的居民遇难。印度南部的泰米尔纳德邦是海啸的重灾区,而其中的瑟纳尔索普等4个村子,由于海边有茂密的红树林,400多个家庭安然无恙。我省是一个独立的岛屿,海岸线长1528公里,平均每年有3.5个台风登陆。据调查,在1972年一次强台风袭击过程中,文昌市冯坡镇白沙村,由于营造了1.6万亩木麻黄林,全村175户人家只有75户的房屋受到轻度损坏,而附近的水堆村由于没有海防林保护,全村188户中就有171户的房屋遭受严重破坏。这些实例告诉我们,虽然人类对海啸、台风等自然灾害难以进行科学的预测和有效的控制,但是我们可以通过采取建设沿海防护林体系等办法,来减轻甚至抵消这些灾害的破坏力。 一、存在问题我省海防林建设经过了一段风风雨雨,坎坎坷坷,起起落落的历程,有过辉煌,有过灾难;有经验,有教训。印度洋海啸后,对海防林建设引起了反思,经历从不够认识到比较认识,从不够自觉到比较自觉的过程。回顾过去,我省海防林曾遭受四次灾难性的破坏。一是60年代的围海造田,毁坏红树林面积达8万多亩;二是80年代挖钛、采矿,万宁、文昌一带近3万亩海防林遭受破坏;三是90年代初期的房地产热,沿海市县纷纷设立开发区,导致90公里长、4.7万亩海防林被毁殆尽;四是90年代中期兴起的海水养殖业,侵占、毁坏海防林31公里、面积3万多亩。我省海防林体系建设始终没有走出“治理-破坏-再治理-再破坏”的怪圈。概括起来,主要有以下几个方面的原因:1、认识不到位,没有处理好保护与开发的关系。印度洋海啸之前,人们对海防林的地位和作用认识不足,有的群众法律意识淡薄;有的干部没有正确处理好生态保护与经济发展的关系;有的执法人员执法不公,执法不严。在具体工作中表现为:种植海防林,因土壤条件差,环境恶劣,难种、难管、难活,存在畏难思想;建设海防林,因线长、面广,缺乏资金,存在“等、靠、要”思想;保护海防林,因林木长势差、生长慢,认为作用不大,效果不明显,存在无所谓思想;发展海防林,因重眼前、轻长远,重经济、轻生态,存在无大局思想。导致开发与保护的矛盾日益尖锐,甚至以牺牲环境为代价换取一时的经济发展。2、不合理开发,造成断带现象严重。我省海岸线长1528公里,其中,建设用地、未利用地、河口、港湾口、盐田等267公里,农用地、水田等201公里,宜林海岸线长1060公里。在宜林海岸线中,有林地长度858公里,占80.9%。由于多种原因,导致海防林基干林带多次被撕开,造成断带,对沿海地区的生态安全构成严重威胁。至今,我省仍有269公里的海防林断带,占宜林海岸长度的25.4%。3、海防林带质量不高,防护效能低下。一是海防林带宽度不够。林带宽度达不到国家标准的有598公里,占林带长度的69.7%。二是林分长势不好。在858公里有林地中,长势一般的490公里,占58.9%,长势差的164公里,占19%。三是林相残缺不全的低效林较多。由于管理不善、反复破坏等原因,导致553公里的海防林带变成低效林,占有林地的64%。四是纯林多,树种结构简单,防护效能不高。纯林林带长597公里,占林带长度的69.6%。 4、“责、权、利”不统一,群众造林没有积极性。我省的海防林地75%为集体所有,其经营方式主要有三种:一是国家投资,群众造林,但利益分配不明确;二是动员广大群众造林,但林木无人管护;三是承包给群众造林,但林木不能及时兑现采伐。这三个方面的原因导致种植与管护的关系不清,开发与保护的关系不清,投入和产出的关系不清。加上沿海地区自然条件恶劣,造林难度大、风险大,以及林业生长周期长等因素,群众造林没有积极性。5、资金投入严重不足,无法营造高标准的海防林。造林公司、企业、集体、农户个体,由于很少得到政府的支持,造林收益没有保障,不敢投资营造海防林。同时,建设高标准、高质量的海防林,每亩需要投资500元左右,但国家在造林、抚育、管护几个环节投入严重不足,每亩仅投入100元,远远达不到建设高标准海防林的要求。6、保护监管不严,盗伐、滥伐现象严重。一是我省乡镇基层林业工作站、木材检查站,由于没有稳定的工资收入,形同虚设,导致位于边远地区的海防林长期缺乏专职人员管护,处于失控状态;二是部分群众法制观念淡薄,认为自己种的海防林可以自行采伐,滥伐现象时有发生;三是尚未建立地方政府海防林建设目标管理责任制,海防林建设、保护和发展责任不明确;四是由于监管不严,盗伐滥伐现象不能及时处理、及时打击,致使破坏海防林的现象十分严重。二、几点建议1、加快制定沿海防护林建设与保护的法律法规。1996年,林业部出台的《沿海国家特殊保护林带管理规定》只是部门规章,法律效力低,社会认同度不高,威慑力小,无法适应有效打击各种破坏海防林行为的需要。为加强依法治理力度,建议全国人大或国务院尽快出台海防林建设与保护管理的法律法规。特别是为确保200米的特殊保护林带用地落到实处,建议国家通过立法明确200米内的海防林地不得规划为建设用地,特殊情况确实需要占用的,必须严格依法审批。2、大幅度提高海防林生态效益的补偿标准。沿海基干林带的特点是线长、面广,管护难度大,一般每人只能管护3-5公里,面积1000-1500亩。现有的国家公益林补偿标准为每亩5元,其中,管护经费每亩3-3.5元,根本无法满足管护工作要求。为确保管护到位,提高经营者的积极性,建议将海防林生态效益补偿标准,从目前的每亩5元提高到100元。3、尽可能争取将沿海国家特殊保护林带征为国家所有。沿海基干林带的土地大部分为集体所有,并承包给农户经营。《沿海国家特殊保护林带管理规定》将其强行划为沿海国家特殊保护林带用地而没有给予相应的补偿,严重挫伤农民造林、护林的积极性,也侵犯了土地经营者的合法权益,由此导致破坏海防林的现象屡禁不止。因此,要从根本上解决海防林的建设、管理和保护问题,建议国家拿出资金,逐步将沿海国家特殊保护林带用地统一征收为国家所有,由国家统一投资造林并负责管护,使沿海基干林带的责、权、利相统一。4、建立政府投入为主,多渠道融资的投资机制。海防林主要是提供生态效益,因此,应建立充分体现政府投入为主的投资机制。一是加大海防林的造林和管护投入,提高造林质量,确保管护成效,特别是要增加恢复红树林建设的资金投入。二是对立地条件较好的海防林地,应制定政策大力鼓励企业、公司、农户和单位投资造林,明确收益分配,确保及时采伐,吸引各种投资主体投资建设海防林,促进投资主体多元化,多渠道筹集海防林建设资金。5、加大科技攻关力度,深化对海防林体系建设的研究。 目前沿海防护林多以防风固沙林为主,树种单一,缺乏对海啸和风暴潮的防护功能。为此,建议国家在加强红树林和防护林体系建设的同时,尽快开展功能分区、树种选育、造林模式、抚育间伐、更新方式、生态效益等海防林的保护与建设的系统研究,以有针对性地解决海防林建设在理论和实践上的难题,加大推广应用科学技术的力度,增加科技含量,提升沿海防护林建设水平。
    提 案 人:民建海南省委员会 ( D03 )
    联系地址:海口市国兴大道69号海南广场1号楼省民建
    联系电话:65365985
    邮政编码: 570203
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
    2006-03-29
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
林业局
2006年4月29日
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关于加强我省沿海地区防护林体系建设的建议

    海南省林业局
    对政协海南省第四届委员会第四次会议
    第0048号提案的答复
   
    民建海南省委员会:
    你单位提出的“关于加强我省沿海地区防护林体系建设的建议”的提案,现答复如下:
    自2004年印度洋海啸给当地人民造成巨大的生命财产损失后,沿海防护林在抵御自然灾害,保护人民生命财产方面的作用日益凸显。我省东部沿海地区经常遭受台风袭击,给当地居民的生命财产构成严重威胁。为加强我省防护林体系建设,我局正采取以下措施:
    1、建议国家出台《沿海防护林条例》。这条建议已被国家林业局采纳。国家林业局已组织条例的起草工作,并已在全国林业部门初步征求意见,目前正在进行立法调研,预计近年即将出台。条例出台后,沿海基干林带的保护和建设工作将有法可依。同时拟将沿海基干林带的沙岸地段加宽至500米,泥岸地段加宽至200米,拓宽沿海基干林带的保护范围,对我省生态省建设十分有利。
    2、将沿海防护林体系建设纳入“十一五”规划。国务院已将沿海防护林体系建设工程列入“十一五”规划,国家林业局拟定今年在浙江启动沿海防护林建设工程。中央财政将安排大量资金加强沿海基干林带建设。我省也已将海防林工程列入“十一五”规划中。我局已搞好“十一五”沿海防护林体系建设规划,并上报国家林业局。我们将在争取中央财政大力支持的同时,争取省财政也拨出专款,大力支持沿海基干林带建设工程。
    3、逐步提高沿海基干林带和生态效益补偿标准。沿海基干林带多为人工林,不同于其他防护林,具有特殊性,补偿标准应高于其他防护林。当前国家补助的每亩5元尚不足管护费用,更谈不上效益补偿。我们要在国家补助的基础上,争取省财政另加补助,逐步提高到每亩30元以上。
    4、关于尽可能将沿海基干林带征收为国家所有的问题。这是一项投资很大的工程,仅靠我省的财力无法解决,我们已经向国家林业局提出建议,争取国家能将我省作为试点单位。
    5、加强沿海防护林建设的科技攻关力度。今后,我们将在沿海防护林建设资金中提取一定比例的经费用于海防林建设的科研工作,开展海防林功能分区、树种选育、抚育管理、更新方式和生态效益监测等研究工作,为海防林建设实践提供科学的理论依据。
   
   
   
   
   
    二OO六年四月十二日
   
   
    联系单位、联系人及电话:海南省营林科技处
    李儒法 65318045
    抄送:省政协提案委办公室