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案  由: 关于我省全面建立农村居民最低生活保障制度的建议
提 案 者:
    农村居民最低生活保障制度(以下简称“农村低保”)是社会救助体系的一个重要组成部分,是传统的救济制度的改革与深化,是国家为保障困难群众的基本生活,帮助解决他们生活中遇到的特殊困难而建立的一系列制度。党的十六大提出要全面建设小康社会后,这项制度得到了进一步的完善和普遍推行。为了全面实现小康社会的目标,保障社会弱势群体的基本生活和利益,构建和谐的社会主义社会,多年来,我省便不遗余力地推行社会低保制度,特别是进入2005年3月,我省农村低保制度建设开始全面实施。8月,省政府批准省民政厅、省财政厅联合制定的《海南省农村居民最低生活保障专项资金分配方案》,同年全省各市县民政部门出台《农村居民最低生活保障工作方案》和《农村居民最低生活保障实施办法》。在全省合力推行下,我省全面建设农村低保制度取得了显著的成绩,截止10月底,全省18个市县全部建立了农村居民最低生活保障制度,有4.2万户6.5万人纳入农村低保,15个市县发放了低保金,今年1至9月全省累计支出低保金达1655.06万元,很好地维护和保障了农村居民的基本生活权益,促进我省经济与社会的协调发展。然而,我省全面建设农村最低生活保障制度的道路曲折、坎坷,面临的困难和挑战仍有很多。一、存在的问题(一)低保资金缺口大,直接影响了农村低保工作的进一步开展。1.部分市县低保预算款无法落实,导致低保金发放难问题。据调研得知,农村居民低保资金的来源渠道主要包括:上级下拨的低保资金(即中央补助资金和省的配套资金);救灾救济款(即救灾救济款和低保专项资金捆绑使用)。2005年,省财政安排1000万元和省民政厅调剂2000万元已落实。实际上,10月份省民政厅才将省级农村居民最低生活保障专项预算资金1000万元政拨给各市县,但是2005年全省县一级预算计划安排农村低保专项资金2235.24万元,至9月底仅落实了1181.5万元,缺口仍然很大,导致了有的市县由于资金不到位,全县1至9月份的农村低保金至今尚未发放;有的市县资金没有按计划落实,从7月起已暂停发放低保金。2.低保资金短缺影响了全面实现农村低保的目标。2005年我省仅将4.2万户6.5万人纳入农村低保范围,而实际上我省全省应保的三无人员(无生活来源、无劳动能力、无法定赡养或抚养的人员)、五保户、特困户达14万人之多,如果加上因为自然灾害而生活窘迫的农民(2005年台风“维达”造成的风灾,产生100万的受灾农民),将严重拷问我省全面建设低保制度的实现。另外,我省城市低保的总人数还有16万人,因此在一手抓城市低保,一手抓农村低保的情况下,资金更是捉襟见绌。(二)我省确定农村居民最低生活保障对象的标准和范围仍然达不到规范化和透明化。谁应作为低保对象,谁不应作为低保对象?我省目前采用的方法是省统计局有关“农民人均纯收入”的办法来计算,人均纯收入低于当地政府确定的最低生活保障标准的家庭和人员应列入保障对象,且重点是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的人员,因伤致贫人员,因病致贫人员,因灾及其他原因致贫人员。但实际上,这种“农民人均纯收入”办法的计算由于程序复杂、项目繁多、计算繁琐而难以落实在具体实施中很难把好低保对象入口关。有的工作人员还因人情关的原因,将不属于低保对象的人确定为低保对象,使一些人钻空子、占便宜。可能有些市县为了多争取上级拨款而多报困难人数,可能为了减轻本级财政的负担将符合条件的困难群众拒之门外。(三)全面建设农村低保制度的配套措施仍不完善。最低生活保障主要是解决低保对象的最低生活需求,保障其生存,但仅靠有限的低保金是难于解决低保对象大病治疗、子女教育以及其他不可预料的突发事件造成的生活困难。因此,需要有关部门建立和完善与之相关的医疗、教育、住房、就业、生产、司法等专项救助制度,以提高农村低保工作的整体水平,确保农村低保对象的基本生活。如果这些配套措施不落实,实现建设农村低保制度的建设将成“镜之花,水中月”,全面建设小康社会更是空谈。目前我省开展农村低保试点工作的海口、琼海、保亭等市县进行了一些有效的尝试,经验值得推广,但远远还未达到我们全面建设农村低保制度的目标。唯有配套好各项优惠政策,才能更加有效地帮助困难群众摆脱贫困。(四)我省农村低保存在标准过低、覆盖面窄、地区差别较大等问题。目前我省农村低保标准是根据农村居民的平均实际收入和消费水平,市场综合物价指数,以及经济发展状况和财政收入状况等诸多方面的因素来确定。测算的依据是按既保障基本生活又不养懒汉的原则进行,每人每月30斤大米、30斤蔬菜、3斤肉禽蛋类食品、1斤食油、1.5斤酱盐。由于全省经济、社会等因素的影响,全省平均保障标准过低,仅66.94元,人均补差32.29元。各市县情况不同也造成了农村低保标准和范围存在较大差别。例如,屯昌县农村最低生活保障标准50元,低保人员人均月补差35元。临高县等8市县的农村居民最低生活保障线人月60元。全省月保障标准最高的海口市为93元。显然这样的标准还是不够客观,“不养懒汉”的原则也有失公正,比如说对于无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养的人员来讲,这点保障根本无法维持生活,因为他们可能会在进行一些社会活动过程产生了一些费用影响了他们的生活。(五)我省进行低保工作人员的严重不足,影响了工作的开展。目前,我省纳入农村低保的困难群众已有6万多人,未来将有近10万人享受农村低保,若再加上城市低保人数,全省城乡低保总人数将近30万人,涉及的低保金1亿元。这就要求我省各民政部门具体负责农村低保工作操作和运行外,还需要各市县设立专门的低保工作机构和配备低保工作人员。但目前全省只有海口、陵水、保亭、乐东、东方等市县设立专门低保办公室或低保中心,配备3-5名专职工作人员编制,其余大部分市县至乡镇一级仅设民政助理1人负责,而且是兼职。可以想象,一个市县平均1万多名低保对象,仅家庭收入核查都应接不暇,更不用说实行动态管理,因此工作处于超负荷运转状态,为了完成工作,只有采取应付的方式,造成了农村低保工作不到位。可见,给低保工作配奋机构和专职人员已是刻不容缓。(六)我省农村低保工作法规建设不完善影响了农村工作的规范与推行。目前我省关于农村低保工作的法规廖廖无几,急需加快对农村低保工作立法,使之“有法可依,有章可循”。二、对策与建议(一)省委、省政府要切实加强对农村低保工作的领导,并将之列为我省农村改革重点内容之一来落实,保证“政府领导、民政主管、部门协助、社会参与”工作机制的运行,建立由民政、财政、卫生、教育、劳动保障、建设、工商、税务、公安、水务等有关部门组成的社会救助体系,并狠抓他们的职能分工和职责落实;三是发动社会各界特别是企业界、慈善机构对农村低保工作的支持力度,以解决我省农村低保资金短缺问题;(二)政府要加强农村、农民“脱贫致富”的工作力度,通过政府加强引导、企业积极扶持、农民提高生产来实现农村、农民的脱贫。建议政府推动企业与农村结对“帮贫致富”的帮富的政策,通过结对,企业为农村、农民提供市场信息、就业机会、培训、科技辅导、加强农村建设等方式,改变农村落后观念,提高农民自身素质来推动农村、农民的发展;而农村、农民可以将资源让企业参与开发和利用,同时将资源和相应产品优先卖给结对企业。由于企业与农民双方均可从中获利,两都会愿意把工作开展下去。如果企业与农村的“结对帮富”政策全面展开,将极大推动我省“脱贫致富”工作的开展,从而减轻我省低保工作的压力。(三)要切实落实农村低保专项资金和工作经费。一是财政部门要积极做好低保专项资金和工作经费的预算安排,确保低保经费及时足额到位;二是完善省、市县两级财政对农村低保财政转移支付制度,确保资金落实;三是可以从社会福利彩票等福利金留成部分安排一定数额资金作为低保资金或工作经费。(四)要尽快设立省、市、县低保工作机构并配备相应的工作人员。目前我省平均每市县的低保人员高达1万多人,具体工作极其繁重,因此省、市县、乡镇、村有必要配奋相应机构和工作人员。因为,大量的具体工作在乡镇中进行,因此要特别注重在乡镇设立低保工作站并配备相应专职工作人员,具体负责城乡低保工作。村(居)委会可从村干部派专门负责相应的低保工作。如果编制无法落实,可由民政部门内部调剂解决,以保证这项工作的顺利开展。(五)要明确市县、乡镇和村委会“三级”责任和任务,将各个环节的工作落到实处。市县一级要建立领导机构和工作机构,负责领导各市县的低保工作,同时要适时出台有关农村低保工作的政策法规、规范性文件和实施方案,确定科学合理的低保标准,搞好财政预算,培训骨干,检查指导工作。乡镇一级要做好家庭收入的初审工作,并填写初审意见,编制花名册上报市县民政局,并负责发放低保款物等工作。村(居)委会一级要做好接受个人申请、入户调查、召开村民代表会议评议、张榜公布、填写审批表、核实上报有关材料、代行动不便的低保户领取低保款物等工作。(六)纪检、监察和审计部门要建立对农村低保工作特别是资金监督和审计机制,保证低保资金的安全和落到实处。对违规和腐败行为要给予处罚。(七)要加强农村低保工作法规建设步伐。首先,省人大要尽快为我省农村低保工作立法;其次,省政府要尽快出台农村低保工作规范性文件,以指导和规范我省农村低保工作;再次,各市县要尽快地出台有关文件,进一步明确保障原则、对象、标准、资金、管理体制和运行机制。
    提 案 人:民建海南省委员会 ( D03 )
    联系地址:海口市国兴大道69号海南广场1号楼省民建
    联系电话:65365985
    邮政编码: 570203
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
    2006-03-29
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
财政厅
2006年4月21日
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关于我省全面建立农村居民最低生活保障制度的建议
琼财社[2006]385号
   
   
    对政协海南省第四届委员会第四次会议
    第0040号提案的答复
   
    民建海南省委员会:
    你委提出的我省全面建立农村居民最低生活保障制度的建议的提案收悉,现就有关问题答复如下:
    一、关于落实农村低保专项资金和工作经费问题。为了确保我省农村低保工作顺利推进和农村低保资金落实到位,根据省政府省长办公会议纪要(第15期)关于《研究健全农村居民最低生活保障制度的有关问题》的精神,省财政厅会同省民政厅于2006年3月4日联合下发了《关于进一步落实农村居民最低生活保障专项资金及工作经费预算的通知》(琼财社[2006]196号),《通知》要求,各市县一定要充分认识做好农村低保工作的重要性,按照省政府规定的农村低保专项资金负担比例,结合农村低保对象的实际人数,足额将本级财政承担的农村低保专项资金列入年度预算;农村低保工作经费要按上年度上级补助和本级预算安排的农村低保资金额3—5%的比例,由各级财政预算安排;并要求各市县将各级人大代表会议通过的2006年农村低保专项资金和工作经费预算安排情况上报省财政厅、省民政厅。
    据统计,2006年全省农村低保专项资金预算安排5237万元,其中:省本级财政预算安排3000万元,市县财政安排2237万元(全部市县都安排);2006年全省城乡低保工作经费预算安排639万元,其中:省本级安排470万元,市县级安排169万元。
    二、关于省、市县两级财政农村低保资金预算保障机制问题。我省即将出台的《海南省农村居民最低生活保障办法》规定:农村居民最低生活保障所需资金,由各级民政部门于年底前,提出翌年的预算,经财政部门审核列入地方财政年度预算安排;农村居民最低生活保障资金支付,实行省、市(县)财政分级负担。省财政对确有困难的市、县给予适当补助。这一规定明确了省、市(县)两级财政的责任,使农村低保资金支付有了制度保障。同时,全省已建立了农村低保资金收支情况定期报表制度,并且省级财政及有关部门将不定期对各市县农村低保资金安排、使用及开展工作情况进行检查,以确保农村低保资金的落实和此项工作的顺利开展。
   
   
    二○○六年四月五日
   
   
    抄送:省政协提案委员会
    联系单位、联系人:省财政厅社保处 孙夏
    联系电话:68531776
   
人社厅
2006年6月29日
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关于对政协海南省第四届委员会第四次会议第0040号提案的答复(D)
民建海南省委员会:
    贵委提出的“关于我省全国建立农村居民最低生活保障制度的建议”已收悉,现答复如下:
    农村低保工作负责部门是民政部门,劳动保障部门是负责农村养老保险工作。在省委、省政府的重视和支持下,按照国家民政部、劳动和社会保障部的部署,我省农村养老保险工作有了一定的发展。截止2005年底,全省18个市县214个乡镇4116个村(居)委会开展农村社会养老保险工作,28.67万人参保,积累农保基金1.27亿元。2005年新增参保0.5万人,农村社会养老保险费收入261.99万元,领取养老金0.87万人,支付农村社会养老金249.32万元。为了确保农保基金发放到参保人,目前已有2个市县实行社会化发放。我们将在国家及省委、省政府的领导下,继续加大农村养老保险工作的力度,积极扩面,协助和配合有关部门努力做好农村社会保障工作。
    感谢贵委对劳动和社会保障工作的关心和支持。
   
    二○○六年六月七日
   
   
   
   
    联系单位:海南省人事劳动保障厅社会保险一处
    联系人:李琼 电话:65361651
    抄送:省政协提案委
   
民政厅
2006年9月28日
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关于我省全面建立农村居民最低生活保障制度的建议
民建海南省委员会:
    贵会关于“我省全面建立农村居民最低生活保障制度”的提案收悉。现答复如下:
    贵会在提案中提出的存在问题和对策十分中肯,我们都很认同,今年以来,低保工作主要采取如下措施:
    一是2006年省级财政在去年安排农村低保专项资金1000万元的基础上,增加安排2000万元达到了3000万元,各市县财政也安排2237万元传统救灾救济资金用于农村低保,因此,农村低保资金的缺口问题基本解决。
    二是《海南省农村居民最低生活保障办法》已经2006年8月7日海南省人民政府第94次常务会议审议通过,自2006年10月1日起施行。省民政厅推广了保亭县民政局《农村住户现金收入调查表》及核算家庭收入的方法,对进一步核准农村低保对象收入情况有关指导意见,使之更有可操作性和规范性。
    三是为帮助困难群众摆脱贫困,卫生部门正在加大力度建立新型农村合作医疗制度,我省已在全省建立了农村医疗救助制度。据了解,教育、住房、就业、生产、司法等救助问题,相关部门正在研究之中。
    四是《海南省农村改革方案》规定:各市县政府制定当地农村最低生活保障标准时,不得低于60元。由于各市县的经济发展不平衡,因此,各市县制定的保障标准有差异,目前全省平均保障标准为66.72元,随着海南经济的的发展低保标准将会不断提高。省委、省政府已将农村低保工作纳入推进社会主义新农村建设的主要工作之一,2006年底农村低保面将扩大至15万人。
    在省委、省政府及有关部门的大力关心和支持下,农村低保制度将不断完善,为建设社会主义新农村发挥应有的作用。
   
   
   
    二OO六年九月二十七日