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案  由: 推动行业协会发展 促进海南经济腾飞
提 案 者:
    行业协会是同行业企事业单位在自愿基础上,为增进共同利益,维护行业和企业合法权益,依法组织起来的非营利性自律性的经济社团。行业协会的完善与否是衡量市场经济体制是否完善、社会机体是否健全的一个重要标准。一、海南行业协会的发展现状目前,我国的行业协会按照发展路径和运行模式大致可以分为两类:一类是政府主导型行业协会。这类协会是在政府主导下自上而下组建的,是目前国内行业协会的主体。在体制内行业协会中,有一部分积极地推进改革,在维护会员企业合法权益、维护市场秩序方面做了不少工作,发挥了一定的作用。但大部分体制内行业协会缺乏服务意识,为企业发展着想较少。有些协会想为企业办些事,但囿于能力和素质,又远远不能适应企业需求。 政府主导型行业协会带有转轨时期的过渡性特征。其最大的问题在于“政会不分”,它不是来自于市场经济体制内部,运作机制缺乏社会基础,公信力差,社会资本浅薄,对企业尤其是民营企业缺乏吸引力。 另一类是民间主导型行业协会。这类协会是民间自治型协会,由民营企业自发组建,具有较强的社区性。它们通过自律管理和自我服务,积极为会员争取公平的竞争环境,促进企业的发展。这类协会在实践中取得了不少成功经验,表现出旺盛的活力,使会员企业分享到协会的规模效应、外部经济和社会资本,得到会员的拥护。例如,深圳市家具行业协会企业化构建、市场化运作的模式,使7年前不到50万元的开办费增值到目前的1.5亿元,去年上缴税收就高达1700多万元。海南省作为大特区和改革开放的试验田,行业协会在近十来年得到了迅速发展。据估计约有百余家各类行业协会,基本上均可归入以上两种类型。虽然海南的行业协会发展迅速,对经济发展也起到了一定的推动作用,但大多数协会的体制、能力和绩效不容乐观。众多行业协会举步维艰,为自身生存而奔忙。而且大部分是政府主导型的行业协会,不仅不能适应市场经济的需要,而且对政府转变职能、入世后我省企业在经济全球化进程中维护权益和创建和谐社会等都有不利的影响。二、我省行业协会存在的主要问题我国加入WTO已经三年多,行业协会得到了很快发展,但目前大部分行业协会的作用和影响力还不强,自身发展存在着亟待解决的问题。我省行业协会存在的问题主要表现在以下几个方面:第一,缺乏正确、超前的思想认识。少数行业主管部门对行业协会的地位、作用缺少足够认识,有的将行业协会看做是机关的内部机构、代管机构;有的把行业协会看成了安置闲散人员的就业机构;有的将具有独立法人地位的行业协会置于从属地位,当作政府机构的延伸;有的甚至把行业协会看做是政府的负担,是与行政争权的对手等等,这些不正确的思想认识影响了行业协会的存在与发展。第二,缺乏独立、健全的法规体系。我省目前尚无关于行业协会的专门法规,因而行业协会的性质、地位、职能、作用均不明确。这在一定程度上限制了行业协会的培育与发展。同时在人员编制、职称评定、医疗保险、养老保险、税收减免等方面也没有相配套的法规与政策,使多数行业协会的队伍不稳定,人员和知识结构老化,缺少应有的活力与作用。第三,缺乏培育、发展的整体规划。省委、省政府及业务主管部门没有把培育和发展行业协会纳入机构改革和社会经济发展的整体规划,也没有明确不同时期行业协会发展的具体目标,致使行业协会的分布未能完全适应经济发展和社会进步的需要,主要集中在传统产业,而新兴产业及与入世相关产业的行业协会寥寥无几。第四,缺乏规范、完善的自律机制。一是行业协会缺少主动性、创造性的工作精神和服务意识,往往行政依附性强,等、靠、要思想严重;二是缺少健全的制度体系,多数行业协会没有明确、完整的规章制度,工作缺少制度保证;三是缺少年轻化、知识化、专业化的工作队伍,尤其是缺少优秀的行业协会工作带头人;四是自我生存能力不强。多数行业协会财力不足,靠政府支持,未能通过自身的作为增加实力,走上自我管理、自我服务、自我生存、自我发展的道路。第五,资源不充足、功能不齐全。我省的行业协会由于在组织、领导、经费、权利来源等方面严重缺乏自主性,其享有的管理权利是极其弱小的,一些应该由行业协会履行的社会职能,按照现行的体制和法律都归于政府部门。如行业资格、资质的认定,行业规划、行业标准、产品标准的制定和管理,律师、会计师、建筑师等的资格、执业、考核、注册……等等,均由相关行政部门办理。本应赋予行业协会的管理职能被政府的行政管理部门牢牢抓住,行业协会得不到相应的权利,只能依附于政府部门被动开展工作,甚至几乎无事可做。第六,政府对行业协会的管理体制不顺畅我省对行业协会的管理执行严格的双重审查许可制,即采取核准和登记分离的方法,由国家授权的主管部门核准同意,到指定机关(民政部门)审查登记。在现行体制下,大多数行业协会没有完全摆脱政府部门的行政管理模式,不仅有传统的双重管理,甚至还形成了三重管理的局面。如协会的登记管理部门是民政部门,业务主管部门是对口的政府职能部门,行业协会的成立要经挂靠单位审批才能进行社团登记。如此政社不分、多头管理的状况,违背了行政许可法的基本原则,也限制了行业协会的规范和发展。三、海南行业协会发展滞后的原因 海南的许多省级行业协会自成立伊始就不是从市场经济中内生出来的民间自治组织,而是由政府代表行业利益(特别是国有资产利益),为应对国际市场的冲击而采取的一种行业发展政策的直接产物。这些官办的行业协会在国内市场经济体制尚未建立起来的改革开放初期,在企业的市场意识和竞争能力都很弱的情况下,对于处理国际经贸纠纷、维护行业整体利益曾经发挥了非常积极的作用。 时至今日,海南已经进入了体制转轨的后过渡期,民营经济已经成为推动经济发展的中坚力量。随着形势变化,尤其是入世以后,官办行业协会的历史作用基本结束。与国际经济的更深融合、经济社会的协调发展和民营经济的做大做强,均亟需民间自治型行业协会的支持。但由于制度的路径依赖(尤其是既得利益的刚性结构),思想观念上的差距,海南在行业协会方面的改革未能做到与时俱进。 海南行业协会发展的滞后,除了历史原因以外,也与政府的观念、职能以及利益牵连有关。与广东深圳等地相比,海南的政府能力较强,各级政府对经济发展的导向和干预较为有力,因而长期以来忽视行业协会等民间组织对经济的调节作用,在发展行业协会时更多的是强调其对政府政策的辅助配合作用,而没有认识到行业协会是独立于政府的、以维护全行业共同利益为宗旨的“第三部门”,没有把行业协会视为平等的合作伙伴。政府职能转变不到位和既得利益的刚性,严重阻碍着海南行业协会的发展进程。 四、推动海南行业协会健康发展的建议 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出:要“完善落实科学发展观的体制保障”,“以转变政府职能……等改革为重点,加快完善社会主义市场经济体制改革”,“继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,减少和规范行政审批。各级政府要加强社会管理和公共服务职能,不得直接干预企业经营活动”。中央的方针政策为我省行业协会的改革和健康发展指明了方向。发展适应我省市场经济发展水平的行业协会,是一项重要而紧迫的任务,同时也不乏困难与风险,因为它涉及到利益调整、政府职能转变和对社团管理体制的改革,需要决策者的胆识和智慧。我们认为,我省行业协会改革与发展的基本思路应当是:分类管理,革旧扶新,转变职能,创造共赢。 1、实行政会分离,把民间化改革作为发展行业协会的突破口实行政会分离,引导政府主导型行业协会转型再生,尽快对政府主导型的行业协会实行改革和整顿,在市场经济环境下重新定位,加速转型,争取新生。对政府主导型行业协会改革和整顿的基本原则是:促进协会适应市场经济的要求。 对于官办协会,不得与政府有关部门的工作机构合署办公,应在机构、资金、人事等方面与政府部门分开;政府工作人员不得担任行业协会的领导职务,已兼任行业协会领导的政府现职工作人员要辞去政府职务或逐步退出协会,使行业协会成为真正的非政府民间组织。同时,政府应支持行业协会实现“ 自主设立、自我管理、自律运行、自行发展”,支持协会按照法律、法规和协会章程自主选举负责人,走市场化、企业化的道路,自行开展业务,自理经费,对于行业协会内部事务政府不应干预。2、政府放权、授权,转移职能,健全行业协会的功能一方面,应通过法律将本应属于行业协会的职能授权给行业协会。除个别部门法对相关行业协会的法律授权外,应考虑制定法律对所有依法成立的行业协会进行统一授权,才能从整体上解决行业协会功能不全的问题。另一方面,可将现行法律赋予政府的职能委托给行业协会行使。《行政许可法》规定,“行业协会或者中介机构能够自律管理的,可以不设行政许可”。按照这个原则,我省各级政府都清理出一大批能由行业协会自律管理的行政许可项目,可通过授权方式委托行业协会行使某些职能。授权应灵活掌握,对不具备承接某些职能条件的行业协会可以暂时不授权,待其发展规范以后再授权。但是为了对授权有所规范和限制,避免随意性,应对行业协会是否具备行使某些职能的能力有客观的衡量标准,并且在法律上加以明确。另外,还可以由行业协会成员通过一定的民主程序订立契约和章程,赋予行业协会某些管理权力,由会员自愿选择、共同遵守,使行业协会真正代表会员的利益,发挥应有的作用。3、规范和创新政府对行业协会的管理体制按照行业协会的性质和职能定位,必须规范和创新政府对行业协会的管理体制。从目前情况看,我省行业协会发展确实需要政府的扶持和监管,但关于业务主管部门对行业协会登记的前置审批以及对行业协会的日常管理的规定不符合市场化组织的要求。这种规定将行业协会的日常活动置于业务部门的严密监管之下,严重影响了行业协会的独立与自主。因此,建议海南在保留行业协会登记管理机关职能不变的情况下,成立行业协会统一的服务部门来行使原业务主管单位的职能,培育、指导、监管和规范行业协会的活动,促进政府与行业协会的沟通联系,建立政府与企业的对话沟通机制促进行业协会规范行使政府转移或委托给行业协会的有关职能,为行业协会提供服务等等,并逐步将行业协会与业务主管部门脱钩,切实做到“政社分开”和行业协会的民间化发展。深圳、上海等地均已率先成立了行业协会发展署,专司行业协会的管理,有力地促进了行业协会的发展,其经验可资海南借鉴。4、创造环境,加速发展民间主导的新型行业协会 深圳等地的经验证明,由民间主导的行业协会发挥了较好的作用,具有旺盛的活力。应在准入、人事、税收、会费收缴等方面创造宽松的环境,积极推动体制外行业协会加速发展。政府应打破对行业协会的分地区和分行业的行政管辖,鼓励新型行业协会自下而上、不拘一格地组建和发展。 一是要先扶持,后规范。行业协会没有一定的数量,就难以谈论质量,因此要放手鼓励发展行业协会,适当降低准入条件,先扶持起来,而后再逐步规范。二是边发展,边整合。一方面抓好自下而上新成立的行业协会的建设,另一方面抓好已有的行业协会的结构调整,做到发展新协会与整合老协会相结合。三是注重需要,突破常规。打破原有的按国民经济行业分类标准设立行业协会的做法,应根据需要在优势行业、竞争激烈的行业和新兴产业中培育发展行业协会,为我国经济创造新的增长点提供服务。5、制订行业协会暂行条例,引导行业协会规范发展 行业协会发展问题很复杂,制定全国性的《行业协会法》需假以时日,不能等法律完善之后再来发展新型行业协会。我省可先搞一个经济类行业协会暂行条例的地方法规,为我省行业协会的健康发展提供法律上的合法性,使其发展和管理法制化、规范化,有法可依。 6、政府与行业协会共同促进海南经济发展 行业协会的基本特点是成员之间相互知根知底,交易成本低,可以依靠合作和信任的社会资本为成员提供低成本的公共产品(可共享的信息、信用、新知识和市场机会等),并依靠社区道德规范和社会惩罚机制来相互约束。而行业协会的自组织功能不仅可以弥补市场失灵,也可以弥补政府在提供低端公共产品上的不足。如果行业协会得到普遍发展,政府就可以把一些提供低端公共产品和部分社会管理的职能移交给社团组织,自己专司法律、治安、教育、环保等覆盖面更广的高端公共产品的提供。同时,政府与行业协会之间可以在平等协商基础上建立起合作关系和相互制衡机制。社团可以向政府提供企业信息、政策建议和官员失职投诉等,充当企业与政府之间的桥梁;政府则向行业协会提供必要的政策指导、外部监督和财政援助。政府与行业协会的这种联盟将为海南经济的发展提供一个范围更大、功能更强的社会支持网络。
   
    提 案 人:民革海南省委员会 ( D01 )
    联系地址:海口市国兴大道69号海南广场1号楼省民革
    联系电话:65365327
    邮政编码: 570203
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
    2006-03-29
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
民政厅
2006年8月24日
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推动行业协会发展 促进海南经济腾飞
民革海南省委员会:
    你会提出“推动行业协会发展,促进海南经济腾飞”的提案收悉。这个提案提得很好,根据提案的内容,我们最近组织了专题调研组对我省行业协会进行了为期3个月的调研,对我省行业协会的现状、作用、存在问题及其主要原因以及如何进一步发挥行业协会的作用问题进行了深入的了解和分析,并已向省政府上报了调查报告。在报告中我们就行业协会的职能、政会分开、自身建设和立法等方面问题都提出了比较详细的意见(详见我省民间组织情况调查报告),待省政府审定。
    感谢你会对我省社会团体工作的关心和支持。
    附:我省民间组织情况调查报告
   
    二〇〇六年八月一日
    联系单位:省民政厅民间组织管理处
    联系电话:65339496