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案  由: 加快体制和制度创新,促进海南旅游健康发展
提 案 者:
    
    海南的旅游怎么了?怎么会走到今天这种步履维艰的境地?问题究竟出在哪里?有没有彻底的解决之道?这些问题恐怕是目前我们的政府和旅游从业人员包括我们每一个海南人都应该思考的问题。我们认为,目前海南旅游所面临的是非非,或许有这样那样的解释,但最根本的解释应该是:制度出了问题,即用于规范和推进旅游业建设和健康发展的制度安排和制度供给出了问题。我们先大致看看目前我省旅游业的现状:一是恶性竞争激烈,盈利模式异化,海南旅游业信用受到损害;二是旅游产品单一,重复建设问题严重,旅游行业各要素发展不协调;三是旅游市场监管不严,管理混乱,各方利益矛盾突出;四是生态环境与旅游资源遭受破坏,旅游资源的可持续性开发受到影响。导致上述旅游业现状的原因,我们认为有以下几点:1、海南旅游由过去单纯接待境外游客的政治接待性行业发展到今天这样一个庞大的规模,其经营行为和运作方式已经明显 具有了市场化和社会化的特点,可以说海南旅游市场是目前国内竞争最充分的市场,海南旅游是社会化程度最高的旅游,产业呈现出综合性、关联性和边缘性较强的特点。这就使原来由条条而来的管理体制出现了职能缺位。旅游业发展的超前性与管理体制的滞后性使落后的体制成为了海南旅游业这个木桶的最短的那块短板,唯一的指向便是:政府改革。2、从1994年将旅行社设立由审批制改为登记制,到2001年取消定点,海南旅游业一直致力于降低门槛的工作,其直接的结果是海南旅游得到了超常规的发展,但另一方面过低的门槛又使海南旅游企业呈现出弱、小、散、差、乱的特点。海南旅游确实是国内竞争最为充分的市场,但这种竞争是一种集中度较低的竞争,只能呈现为一种同质化的竞争,生产要素不能从效益较低的企业退出来,就难以实现要素市场的竞争和差异性竞争。3、制度安排是与制度文明紧密联系的。作为一种监管依据,《海南省旅游管理条例》在旅游企业的经营责任、责任层次、履约秩序等方面设计无序,空白甚多,导致旅游者的权利保护机制和权利实现机制难以实现。4、从限价、保护价到政府指导价,主管机关始终致力于通过价格来规范市场,初衷良好,却是舍本求末。价格是供求关系的产物,健康的市场供求关系必定能自动调节生成合理的价格。如果我们不从制度安排的各个层次上规范参与各方的行为,单纯以干预价格的方式约束市场参与方的行为是难以奏效的。5、建设海南省旅游诚信机制是否是解决海南旅游的根本之路?诚信机制应当也只能算作制度文明的范畴,不能涵盖制度文化的全部。诚信机制能否顺利运转取决于协调机制能否顺畅运转和参与方的责任安排。从这个角度说,海南旅游诚信机制建设只是重构海南旅游的一个方面,而不能取代其他方面。6、政府缺乏对市场主体整合和旅游产品创新、品牌旅游产品保护予以支持的制度供给,导致市场缺少活力与激情,产品创新能力低下。针对以上原因,我们认为解决之道在体制和制度的创新,特提出如下几点建议:改组海南省旅游局,设立副省级的海南旅游管理委员会,取代现在的旅游局统筹、协调和管理全省的旅游业。现有各市县旅游局改组为旅游委员会下属的派出机构,直接听命于省旅游委员会。对市场主体整合予以制度上的支持,以真正建立现代企业制度为核心,培养一批“寡头”型的旅游产业集团,将集中度较低的过度竞争引入以差异性竞争和要素竞争为特征的“寡头”竞争。从制度文明的角度对参与者的责任安排、责任层次、履约程序进行制度安排,以公正、公平、公开和兼顾市场的原则安排特许经营,组织学者、专家、业内人士重新修订《海南省旅游管理条例》,使其真正成为适合省情、可操作性强、能促使全省旅游业健康发展的法律文件。真正形成旅游参与各方的权利保护机制和权利实现机制。从可持续发展和可操作性的角度对《海南省旅游规划》进行修编,引导创新海南旅游产品,以适应变化中的旅游需求与旅游形势。鼓励旅游产品创新和旅游品牌保护。综上所述,我们认为应该从体制和制度上审视目前海南旅游存在的种种问题,像现在这样头痛医头,脚痛医脚的整顿方式,只能解决一时之痛,对海南的旅游长期健康发展不利,甚至可能带来某些负面影响,因此应该从体制和制度上加以完善,加快体制创新,以促进海南旅游增长方式的转变。
   
    提 案 人:民革海南省委员会
    联系地址:海口市国兴大道69号海南广场1号楼省民革
    联系电话:65365327
    邮政编码: 570203
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
    2006-03-29
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
旅游委
2006年7月28日
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对政协海南省第四届委员会第四次会议第0024号提案的答复
民革海南省委员会:
    贵会提出的“加快体制和制度创新,促进海南旅游健康发展”的提案收悉,现答复如下:
    一、海南旅游总体形势是好的,“十五”期间旅游业持续快速发展,尤其是外国游客大增,实现了“旺丁又旺财”。海南旅游知名度、美誉度、游客回头率不断提高。但对应海南旅游建设“世界一流”旅游胜地的目标,还存在不少发展中的问题,也是多方面的因素造成的,有些是旅游行业的因素,有些是全国乃至国际上存在的普遍问题。海南已正视这些问题,并采取有力的解决措施。海南省人大2005年11月25日会议通过了《关于进一步加强旅游市场监督管理的决定》,海南省人民政府于2006年5月30日公布了《海南省人民政府关于建立旅游市场监督管理长效机制的若干规定》,为海南旅游业的健康发展,实现我省旅游产业的转型升级提供了有力的保障。
    二、关于旅游体制改革。去年下半年以来,我局已配合省政府政策研究室作了多方面调研,并已提出《海南省旅游体制改革方案》,待省政府审定后实施。
    三、海南旅游业经过建省十五年来的快速发展,取得令人瞩目的成绩,成为全国著名旅游省份,旅游业在全省国民经济中的支柱地位逐步显现。但与发达国家比、与国内旅游大省比,尤其是按照将海南建成国际化的热带滨海休闲度假旅游胜地宏伟目标的要求,海南旅游业还有很大差距,需要解决的问题也很多,其中一个重要问题就是规划滞后。我局很早就意识到我省的旅游发展必须要有科学的旅游规划来指导,1993年编制完成了全国第一个省级旅游规划——《海南省旅游发展规划大纲》,2000年开始请世界旅游组织帮助编制《海南省旅游发展总体规划》,2002年又组织专家编制《海南省旅游发展总体规划纲要》,目前旅游总规已报送省政府,待批准后实施。
    四、认真做好贯彻实施《海南省旅游发展总体规划》,确保海南旅游业的健康发展。目前我省旅游规划的执行中存在以下问题,一是没有一套法定机制确保旅游规划有效地贯彻实施,致使旅游总规意图和精神很难落实到全省的旅游开发建设过程中。在项目建设和资源开发的立项、报建与报批手续和开业过程中,各有关部门及各级政府很少将旅游规划作为依据,造成了我省前些年许多不成功的旅游开发例子;二是各自为政、盲目建设。有些市县政府或有关部门,在把握旅游项目建设和旅游资源开发时,只从本市县、本部门考虑,对该项目与全省其他地方项目是否雷同,是否与旅游规划冲突就不作更多考虑,造成现在许多雷同旅游项目;三是开发商为了短期利益,违背旅游规划进行开发。我省有许多价值很高的旅游资源,但开发商为了眼前利益,将旅游资源作为房地产或非旅游性质进行开发,造成了资源的浪费,使这些资源失去了成为旅游精品的机会,也降低了我省旅游产品的竞争力。所以我省必须建立一套完善的旅游规划执行机制确保旅游总规得以实施,保障我省旅游资源开发和旅游规划管理的健康发展。
    感谢您对我省旅游业的关心和支持!
   
   
   
    二○○六年七月二十日
   
   
    联系单位及联系人:省旅游局规划发展处 潘泳
    联系电话:66791467
    抄送:省政协提案委