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案  由: 关于妥善解决我省国营农场与周边农村土地纠纷问题的建议
提 案 者:
    近几年来,我省各级政府和有关部门切实把土地纠纷问题列入重要议事日程,加强领导,精心组织,工作认真,措施得力,调查处理了一大批历史遗留的土地权属纠纷案件。调研中我们感到白沙县政府与国营农场在处理土地纠纷问题中,双方识大体、顾大局,农场让利于民,促进场村共同发展的好经验值得全省借鉴。但也有些地方农场与农村土地确权工作进展还不平衡,老的土地纠纷急待调处解决,新的纠纷案件又在发生,甚至演变成群体性事件,影响了我省的改革、发展与稳定,必须引起各级党委和政府的高度重视。一、农垦国营农场与周围农村土地纠纷的主要原因1、我省历史上农场、农村土地规划不够合理。由于工作不细致,造成土地资源划分不够合理,农场划地较多,农村发展预留土地过少。还有一些地方出现“农场包围乡镇,连队包围村庄,橡胶包围耕地,相互交叉居住”的局面。我省先后从农垦农场原有的土地中调整给地方农村的土地约有18万亩。但是,由于种种特殊原因,土地调整并不彻底,农村预留土地过少,农场相对占有土地较多的情况并没有改变,农场与农村土地矛盾仍然比较突出。这是长期以来农垦国营农场与市县周边农村土地纠纷的重要原因之一。2、宣传教育不够深入细致,部分群众土地法制观念薄弱。有些地方相关的法律法规宣传教育不够到位,部分农民群众对土地政策不了解,法制观念淡薄。新中国成立后,国家在各个时期制定的土地使用和管理法律法规都否定了封建土地所有制。但目前场村土地纠纷中,农村群众大部分仍以 “祖宗坡”、“祖宗地”为占地依据,认为世世代代居住的土地,祖祖辈辈的葬坟,就应该是我的土地。3、土地权属不清,土地管理不规范,很多地方农民集体土地与国营农场的土地权属界线没有全面界定,土地档案资料不全,手续不完备,造成纠纷。处理场、村土地权属纠纷的政策、法律、法规不够完善,土地纠纷调处难度较大。4、执法队伍不健全。目前大部分市县尚未组建土地执法监察队伍,如有土地纠纷案件发生时,才临时组织工作组协调处理,临时组织的队伍整体执法水平不够高,缺乏有力的执法手段,造成许多问题欠拖不结,给工作带来被动。5、有些林业部门未经协商,将一些农场土地划拨给林业经营单位,并发了林权土地证。这部分土地共171宗,29.58万亩,涉及23个国营农场。二、意见和建议针对国营农场与周边农村土地纠纷问题,我们提出如下意见和建议:1、要高度重视国营农场与周边农村土地纠纷问题。各级党委和政府应该从贯彻“三个代表”重要思想、维护社会稳定、建设和谐海南的高度,充分认识解决土地纠纷问题的重要性和紧迫性,把这项工作摆上重要议事日程,组织力量,落实责任,加大工作力度,限期从根本上彻底解决我省场村土地纠纷问题。目前各地纠纷调处工作不平衡,省有关部门应加强分类指导,督促土地纠纷问题增多和激化的市县加强调处工作力度。同时加快我省土地纠纷方面的立法工作,进一步完善调处场社土地纠纷矛盾的长效机制,确保调处土地纠纷的可操作性。2、加快土地确权发证工作。对于没有争议的农场土地尽快发放土地使用证。有争议的土地,应严格依照国务院《关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》(国办发[2001]8号)和原国家土地管理局[1995]国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权若干规定》的精神和我省相关的法规、规章精神依法确定土地权属,即①凡是农民在1962年以前使用土地至今的,土地所有权确定给农村集体;②凡是在1982年5月14日《征用土地条例》以前农村及农民占用农场的土地,使用年限超过20年以上的,使用权确定给农村集体组织或农民;③凡是在1982年以后占用农场的土地,使用年限未满20年的,使用权确定给农垦国营农场。一时难以退还的,农场与农村签定《土地承包合同书》,附条件地收取一定土地承包金,使农民能继续使用土地,同时防止和减少矛盾的激化。 3、对难以取证的争议土地,不回避矛盾,积极寻找权属证据。本着尊重历史,照顾现实,有利于社会经济发展和社会稳定的原则,积极促成土地权属争议的顺利解决。农垦与市县、乡镇之间要多沟通、多协商、多配合,相互支持、相互尊重、相互关心、相互帮助,共同推进农垦垦区与农村、农民土地纠纷调处工作。农场在不损害国家根本利益的前提下,应体谅农民的难处,能让则让,尽快从根本上解决土地纠纷。4、要严格区分土地权属纠纷、土地侵权纠纷和一般治安事件问题的界限,凡争议双方对同一标的的土地都能提供权属依据或者都不能提供任何相关权属依据,双方都主张权属要求的可视为土地纠纷。凡一方持有合法有效的土地权属凭据,相对方无任何证据而主张所谓权利的,应视为侵权纠纷。对一方土地权属明确且长期耕作,另一方越界占地圈地进行抢种、套种等蚕食行为,应视为有意制造土地纠纷,危害社会治安的行为,上述情况应分别依据相关的法律规定予以处理。各级政府部门应切实履行职责,依法及时裁决土地纠纷,做到依法、公正、公平。对不合理的违法占地行为和有意制造土地纠纷危害社会治安、破坏农业生产的行为,应坚决予以制止。5、调整土地资源配置不合理问题。建议省政府组成由相关单位参加的工作组,对农场与农村占有土地比例不合理的市县进行调查摸底,制定切实可行方案,在不与现行有效的法律、法规、地方法规和规章相抵触的情况下,对农场与农村的土地进行适当调整,收回部分闲置的农场土地作为安置用地,划给缺少土地的水库移民、少数民族下山定居群众和人均土地面积过少的群众,以解决由于历史原因造成的海南场社之间土地资源配置不合理的问题。6、加大土地政策法规宣传教育工作力度,增强群众的法律意识,使群众懂法守法,依法使用土地。在宣传教育工作中应抓好如下三点:一是抓面,对农民进行以土地所有权、使用权的法律宣传教育,增强法制观念。二是抓点,对土地纠纷较典型的案件要召开现场会,做到有针对性普法教育,把土地纠纷解决在萌芽之中。三是抓落实,对土地管理人员,市县、乡镇、农场分管土地工作领导及村委会干部进行重点的行业教育,通过学习办班,土地知识讲座等形式培训干部,提高解决土地纠纷业务水平。7、建议省政府对各市县所发的“林权证”进行一次检查,对未经现场勘验、确权、公告等程序发出的“林权证”,应重新按程序登记发放。各级林业部门不应将农场有合法手续的林地登记给他人,己发放的这类土地的林权证应该收回。
   
    提 案 人:农工党海南省委员会
    联系地址:海口市国兴大道69号海南广场1号楼省农工党
    联系电话:65365272
    邮政编码: 570203
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
    2006-03-29
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
省国土厅
2006年3月31日
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关于妥善解决我省国营农场与周边农村土地纠纷问题的建议

   
   
   
   
   
   
    琼土环资函〔2006〕92号 B
   
    对海南省政协四届四次会议委员提案
    第0014号的答复
   
   
    农工党海南省委员会:
    您委提出的《关于妥善解决我省国营农场与周边农村土地纠纷问题》的提案收悉,现答复如下:
    一、关于国营农场、农村土地规划不合理,土地资源配置不合理问题
    我省是我国少有的热带地区,适合种植橡胶,过去为了打破帝国主义的封锁禁运,党中央于1951年决定在海南岛建设我国的天然橡胶生产基地,成立了众多的农垦国营农场,划出了900万亩的土地。1970年文革期间,为了落实“大力发展橡胶,满足
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    人民的需要”的指示,海南又划出600万亩土地给农垦,新组建15个农场,后来组建了9个农场,农垦国营农场总数达92个,加上5个华侨农场、8个林场,海南有限的土地资源,随着农村人口的逐年增加,人地矛盾越来越突出,农场与周边农村的土地纠纷也就越来越激烈。国务院早在1980年召开海南岛问题的座谈会,在《海南岛问题座谈会纪要》(国发[1980]202号)中已明确指出“场社矛盾产生的原因是多方面的,主要是历史遗留下来的问题,也有工作中的问题。农垦事业创建初期,还不可能对长远发展中的问题考虑得十分周到,在土地规划方面经验不足,给个别人多地少的社队留的荒山荒地偏少,农场建立以后,场社之间体制多变;生产建设兵团成立后扩大的一批土地,工作粗糙,有的手续不完备,遗留问题很多。”因此场社土地规划不合理是历史原因造成的。
    全省从2002年开始,用三年时间全面开展农村土地确权登记发证工作,到2004年底基本完成。根据已登记发证的土地进行分析,农村人均土地4.14亩,农垦农场人均土地11.8亩,是农村的2.85倍;农村劳动力人均土地10.45亩,农垦农场在职职工人均土地51.91亩,是农村的4.97倍。明显可以看出我省土地资源配置同样存在不合理的问题。特别是国营农场周边的农村,个别村庄由于土地规划不合理,人均土地不到一亩的情况还存在不少。
    对国营农场与周边农村土地配置不均的问题,目前按依法确权、让利于民的原则,农村集体越界使用国营农场土地,凡在1982
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    年5月14日《国家建设征用土地条例》颁布以前使用至今的土地依法确权给现使用者;凡在1982年5月14日以后使用国营农场的土地,农村一时难于退还的,与农场协商,采取承包、租赁、合作经营等方式,可以继续使用土地,对农民的承包费采取优惠政策,不得高于农民与本经济组织的标准。承包期限根据人均土地紧缺情况和作物生长期情况确定,最长可达30年。今后要调整土地,解决土地配置不合理问题,只能通过立法,依法才能进行调整,省委也正在对此问题进行专项调研。
    二、关于农村土地确权登记发证工作问题
    我省土地总面积5303.1万亩,其中农村土地4999.3万亩,由于历史原因,农村土地权属基础十分薄弱,到2002年初尚有4886.6万亩的土地没有确权登记发证。海南的农民在长达半个世纪的时间里,手里没有任何合法凭证证明自己对土地的所有权、使用权。海南农民对土地所有权的认识,必然只能停留在“祖宗地”、“祖宗坡”或者长期耕作的习惯上,一旦发生纠纷,难以解决。土地权属不清,纠纷不断,严重影响和制约着农村社会经济发展,限制了农村土地流转,束缚规模性农业综合开发,阻碍了农业结构的调整和产业化发展,影响我省的投资环境,土地权属不清,产权不明,还导致侵害农民利益的事情时有发生。据省公安厅对我省农村土地纠纷发生群体性事件情况的调查,2001年因土地纠纷发生群体上访省政府42起,1411人(次);发生群体性治安事件72起,人数10964人(次),造成3人死亡,78人受伤。2002年因土地纠纷发生群体上访省政府78起,2742人(次);
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    发生群体性治安事件36起,人数4261人(次),造成2人死亡,59人受伤。土地纠纷的频繁发生,扰乱社会安定,影响农村经济发展,造成经济损失,有极大的危害性。
    省委、省政府对农村土地纠纷,农村土地确权登记发证工作是高度重视的。省委汪啸风书记亲自提出,用三年时间完成农村土地确权登记发证工作,成立海南省农村土地确权登记发证工作协调小组,由主管副省长任组长,设立办公室;三年来省财政共拨出上亿元资金,支持、补助农村土地确权登记发证工作。2003年、2004年连续两年把农村土地确权登记发证工作列入省委、省政府为民办实事项目,我厅采取一系列措施,全力推进全省农村土地确权登记发证工作。在各市、县政府积极投入,扎实工作,以及各有关部门密切配合的共同努力下,2004年底已基本完成了农村土地确权登记发证工作,全省农村土地确权登记发证面积48341986.2亩,达省政府下达任务的98.92%。
    三、关于农村土地权属纠纷调处工作问题
    经过三年农村土地确权登记发证工作,虽然完成了全省4834万亩的土地确权登记发证,但仍存在部分土地存在权属纠纷。为此,省政府又确定“按照两年内解决农村土地权属纠纷的目标,全面排查历史遗留与农村确权显现出来的农村土地权属纠纷并进行调处,使依法协商解决或下达处理决定的案件,2005年占总宗数的60%以上。”
    全省共排查农村土地权属纠纷6146宗,面积1346822亩,其中场社之间纠纷1488宗,面积477643.8亩,村与村之间纠纷
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    4658宗,面积869178.2亩。非林地纠纷3188宗,面积638253.5亩;林地纠纷2956宗,面积721252.6亩。我厅还建立了农村土地权属纠纷数据库。在排查农村土地权属纠纷情况基本清楚后,2005年8月20日,海南省人民政府办公厅《关于下达全省2005—2006农村土地权属纠纷调处工作任务的通知》(琼府办函[2005]96号),将农村土地权属纠纷调处工作任务分年度下达给市、县人民政府。
    一年来,省、市、县国土部门在省、市、县政府的领导下,齐心协力,克服重重困难,认真做好农村土地纠纷调处工作,调处解决农村土地权属纠纷3726宗,其中协商解决3108宗,下达处理决定618宗。完成省政府下达2005年占总宗数60%的任务,达60.6%。特别是非林地调处率达74.6%,超额完成省政府下达的任务。
    四、关于林权证将农场划拨土地发给林业经营单位等林地纠纷问题
    《海南省林地管理条例》经省人大2003年8月1日颁布实施,海南省的土地大体分成非林地、林地两大类型,依法分别由国土部门和林业部门管理,我省按照土地利用总体规划,60%的土地确定为林地,其管理部门是林业行政主管部门。据海南农垦总局向省政府报告,林权证将农垦国营农场划拨土地43.9万亩确定给林业经营所,其中17万亩是国营农场种植了橡胶,建立了生产连队居民点的土地,要求省政府处理。从依法行政的要求,林地管理,林地权属纠纷的调处主管部门是林业行政主管部门,
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    按照职权法定的原则,此项工作应由林业行政主管部门处理。
    五、关于加大土地政策法规宣传教育问题
    普法教育是我国要逐步实现法制社会必须长期坚持的一项工作。各级土地行政主管部门,长期以来重视土地法律法规和政策的宣传教育工作,宣传教育工作要放在具体工作之中,结合工作实际进行,既生动又易记,群众印象才深。因此,无论是在征地工作中,农村土地确权工作中,还是土地权属纠纷调处工作中,首要就是进行土地法律法规和政策的宣传教育,在农村土地确权工作中,我厅编印了《全省土地确权登记发证工作政策法规汇编》几千册,发放到每个村民委员会,不少市、县还发放到村民小组;每个市、县都在我厅举办多期培训班的基础上举办多期土地确权、土地纠纷调处工作培训班,培训人员甚至到村委会干部、村民小组干部,逐步增强干部群众的土地法律意识。我厅将遵照贵党的合理化建议,在土地法律法规政策宣传教育方面,加大工作力度,持之以恒,常抓不懈。
   
   
   
    二○○六年三月三十日
   
    抄送:省政府办公厅
    联系单位及联系人:省国土环境资源厅确权办 滕昭礼
    联系电话:65306115
   
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