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案  由: 关于在自贸区(港)建设背景下加快海南农村集体经营性建设用地改革的提案
提 案 者: 韩明

问题分析:

海南省政协农业和农村委员会成立后,积极贯彻乡村振兴战略和中央一号文件精神,成立专门调研小组,前往文昌集体经营性建设用地改革试点,采取实地走访、座谈、研讨等方式开展了实地调研,在此基础上形成本提案。

一、加快海南农村集体经营性建设用地改革的重大意义

加快海南农村集体经营性建设用地改革,对于海南自贸区(港)建设背景下进一步盘活海南农村土地,实现乡村振兴有着重要的现实意义。一方面,国家政策红利不断释放,中央12号文件、《海南乡村振兴战略规划》、《建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系意见》等政策不断颁布,对海南加快农村集体经营性建设用地改革提出了更高要求,也为海南农村集体经营性建设用地入市开辟了新的来源,进一步提高农村土地改革的吸引力。另一方面,农村集体经营性建设用地改革能衍生丰富的农村二三产业转型升级需求,有效推动城乡统一的建设用地市场建设、增强农村产业发展用地保障能力、增加农民土地财产收入、提升农村土地利用和治理水平,具有重要的现实意义。

二、改革试点成效及存在问题

(一)试点成效。

根据国务院部署,文昌市2015年2月启动农村集体经营性建设用地入市试点工作。四年来,围绕“同权同价、流转顺畅、收益共享”目标,文昌市采取就地入市、异地调整的入市途径和出让、租赁入市方式,成功入市土地20宗,面积共计179.36亩,成交总价为1.25亿元,农民直接获得收益达9975万元。目前已入市项目中,4宗已开发建设,其中1宗已封顶;8宗正在办理报建手续;5宗正在组织相关报建材料。其中,龙楼镇好圣航天共享农庄农民人均可支配收入增长52%,被评为海南省首批五星级美丽乡村;潭牛镇大庙村民宿建设获法国双面神国际设计大奖,被评为海南十佳民宿。

(二)存在问题。

虽然改革试点取得了一定的成效,但许多制约改革试点推广的困难和问题依然不容小觑。

1.现行土地征收与村民利益不易平衡。目前各级政府都承担土地征收任务,还要兼顾农村留用地后期入市及收益,如何正确处理国家、集体、农民三者利益分配关系,平衡点不易把握。

2.村集体组织参与试点积极性不高。由于村党支部没有参与到入市收益分配中,积极性不足,且村委会一级资源性资产较少,入市主体90%以上为村民小组,拓宽集体经济收入来源成效不明显。

3.土地供需结构不一致且成交业态单一,市场交易氛围难以形成。入市地块用途须为工矿仓储、商服等,与大多意向开发商品住宅的企业之间供需不一致。目前文昌市入市土地均为商服用地,且多为建设酒店、民宿项目,业态单一,产业链短,难以进行整体开发。

4.入市地块需符合的基本条件未完善。入市地块进展较慢主要受两个条件限制:一是大多村集体未取得所有权证;二是控规未覆盖到村集体用地。

5.农村集体经营性入市后分割及到期后产权处置问题。目前,文昌市秉持审慎态度,对试点期间入市的集体建设用地暂不给予办理分割,一定程度上限制了入市地块的抵押融资等,未能充分激活发展。

6.土地增值收益调节金收取问题。按现行税法,农村集体经营性建设用地再转让过程中已征收增值税,但若以出租方式入市则还须再次缴纳增值税,涉及重复收费问题。

7.入市项目融资渠道不够通畅。部分入市项目存在建设手续不完善、销售前景不明朗、担保不足值等问题,目前入市土地仅1宗成功向交行办理抵押贷款480万元,大部分金融机构仍持观望态度。


具体建议:

三、加快海南农村集体经营性建设用地改革的建议

(一)压实地方责任,确保改革持续推进。政府是试点工作推进的强有力的主导力量,应增强主体责任意识,立足自由贸易试验区(港)建设要求,解放思想,创新思维,主动作为,为民服务,营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境。同时要注重试点引路,把试点作为重要改革方法,支持制度改革和政策安排率先落地,先行先试、观照全局,及时总结提炼可复制的典型经验并加以宣传推广。

(二)加强规划编制,解决入市基础问题。对于村庄规划未全覆盖情况,建议相关部门协调,对地方编制村庄规划给予技术指导,推进实用性村庄规划编制实施,做到农房建设有规划管理、行政村有村庄整治安排,实现村庄规划建设管理全覆盖,切实解决乡村规划滞后于改革进度的现状。

(三)统筹各方利益,提高参与试点积极性。兼顾土地征收与村民利益,提高征地补偿标准;兼顾土地入市与征收收益,因地制宜收取土地增值收益调节金;兼顾已入市土地经营与村民长期利益,统筹考虑经营模式的可持续性;兼顾已入市土地合作经营主体利益,兜底保障各方权益。

(四)鼓励金融创新,充分发挥助力作用。金融机构应积极参与试点,认真研究融资主体需求,创新金融产品,完善农村金融服务体系,为海南自贸区(港)背景下农村集体经营性建设用地入市提供强有力的支撑。   

(五)延续试点精神,确保试点平稳过渡。对于试点地区存在试点项目正在进行但未完成的情况,在试点结束后新土地管理法未颁布之前,建议延续试点精神和试点期间政策,确保在一定期限内继续实施完成项目。


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