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题  目: 关于修订完善《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》的建议
领衔代表: ,, 代 表 团:
    一、修改《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第十三条
    (一)案由:《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第十三条“农村集体经济组织或者村民自治组织没有条件调整数量与质量相当的土地给被征地农民继续承包经营的,土地征收补偿费应当按不少于70%的比例支付给被征地农民。” 规定过于宽泛。《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第十三条对于征地补偿费的分配做出了重大突破,为解决征地补偿费分配纠纷的解决提供了重要参考,但该规定仍然太过宽泛,应当做一定限缩。
    (二)案据: “农村集体经济组织或者村民自治组织没有条件调整数量与质量相当的土地给被征地农民继续承包经营的”并未明确该土地的性质,在审判实践中除以家庭承包土地被征收产生的纠纷之外,还存在以其他方式承包的农村土地被征收产生的纠纷、开荒地被征收产生的纠纷,成为法律盲区,亟待解决。
    (三)方案:1、限制《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第十三条的适用范围,之后增加一款“本条所称承包土地特指家庭方式承包的农村土地。”,将该条的适用范围限制在家庭承包方式的承包土地。
    2、将《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定》第三十一条规定上升为海南省地方性法规。《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定》第三十一条规定“征收取得第二轮土地承包权和宅基地使用权证的土地,农村集体经济组织没有条件调整数量与质量相当的土地给被征地农民继续承包经营和建房的,土地征地补偿费(含土地补偿费和安置补助费)按不少于70%的比例支付给被征地农民”,该条的规定非常明确具体,应当将该条上升为海南省地方性法规,供审判时参考。
    二、在《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》中增加“成员资格确认前置”诉讼模式
    (一)案由:“成员资格确认前置”是指如果农村集体土地征收补偿费用分配纠纷涉及成员资格的确定问题,应先由行政部门对涉案村民是否具备成员资格进行确认,否则法院不予受理。这类纠纷,应先由行政部门对涉案村民是否具备成员资格进行确认。如被确认具备成员资格,涉案村民可以据此直接要求参与分配征地补偿费,如集体经济组织拒绝分配,涉案村民可以向人民法院提起民事诉讼。
    (二)案据:
    1、法律对成员资格的标准没有做出规定,因此缺乏裁判标准,人民法院还不具备解决成员资格确认纠纷的必要条件。
    2、成员资格决定村民权利和村民待遇,其内容不仅仅局限于征地补偿费分配的权利,而且涉及村民的政治权利和民主权利问题,不是法院主管的范畴。
    3、国务院国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定,省、自治区、直辖区人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则,制定土地补偿费在集体经济组织内部的分配办法,这为行政确认成员资格提供了依据。
    4、这一模式有利于发挥行政管理职能的作用。如政府确认当事人具有成员资格,当事人即可据此要求分配补偿款,而农村集体经济组织对政府行为一般都有较高的认可度,因此多数情况下会根据政府的资格确认向涉案村民支付征地补偿费,这样实际上是通过行政行为消化了大量农村集体土地征收补偿费分配纠纷。法院在解决农村集体土地征收补偿费分配纠纷问题上带有相当的局限性,相比之下,从化解矛盾的角度讲,行政手段更灵活,政策弹性大,办法更多,与百姓的关系更为密切,社会效果更好。
    方案:由镇一级政府进行成员资格确认。一方面,镇政府掌握辖区内户籍登记管理情况,对当事人是否在涉案村民小组长期居住、生产和生活比较了解,且与案件的当事人没有直接的利害关系;另一方面,镇政府作为行政管理单位,与当事人的沟通更加方便,当事人的抵触情绪较弱,且镇政府也具备处理这一问题的能力。
    法律文本:在第九条之后增加一条,作为第九条之一: “农村集体土地征收补偿费分配纠纷涉及成员资格的确认应由乡镇国土部门对涉案村民是否具备成员资格进行确认,如被确认具备成员资格,涉案村民可以据此直接要求参与分配征地补偿费,如集体经济组织拒绝分配,涉案村民可以向人民法院提起民事诉讼。”
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
省国土资源厅;  省高级人民法院;  2015-03-19
 
承办单位 答复日期 答复内容
省国土厅
2015年9月2日
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关于修订完善《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》的建议
(B类)
蒋明清代表:
    您在省第五届人大第三次会议提出的“关于修订完善《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》的建议”(第532003号),省人大常委会在会议后交由我单位会同省高级人民法院进行办理。经我们认真研究,深入调查分析,提出了有关办理措施和意见。现答复如下:
    一、近年来我省贯彻执行《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》的有关情况
    2006年,省政府颁布《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》,对征地补偿费的支付、分配使用、监督管理等作了具体规定,建立了征地补偿费预存制度、专户管理制度、分配使用备案等制度,明确了征地补偿费拖欠、截留、挪用等行为的处理规定。在贯彻执行过程中,我们结合我省征地工作实际情况,不断完善征地补偿费分配使用管理制度和机制。
    (一)不断完善征地补偿费分配使用管理制度。为加强对征地实施过程的监管,2010年省政府办公厅下发了《贯彻国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益紧急通知的实施意见》(琼府办〔2010〕86号),要求开设征地补偿款实名账户,征地补偿费应通过银行转账支付,不得支付现金;建立征地补偿费专项审计制度,对重点项目、重大工程的征地补偿费支付进行专项审计。2014年,省政府下发《关于进一步做好维护被征地农民合法权益有关工作的意见》(琼府[2014]43号),规范征地补偿费用支付渠道,明确征地补偿费分配使用的监管部门和职责,建立征地补偿费分配使用村务公开、财务公开和民主理财制度,实行征地补偿费账户村财镇管、委托管理。征地补偿费分配使用管理制度得到进一步完善,维护了被征地农民的合法权益。
    (二)严格征地补偿费分配使用的监管。一是开展征地拆迁专项治理工作。根据省政府的统一部署,我省2013-2014年开展了征地拆迁专项治理工作,着力解决征地程序不规范、拖欠征地补偿款、安置不到位等问题,共兑付拖欠的征地补偿安置费9571万元,纠正了征地拆迁中损害群众利益的行为,进一步规范了政府征地行为。二是依法查处征地补偿费分配使用违法行为。积极配合有关部门对群众举报的私分、侵吞征地补偿费等违法行为进行调查,并依法严肃查处。三亚海棠湾、海口演丰等地区的征地补偿违法重大案件得到依法查处,维护了被征地农民的合法权益。
    (三)加强征地补偿费分配使用的指导。为做好征地补偿安置工作,我们在严格征地拆迁监管工作的同时,积极指导各市、县探索规范农村基层组织征地补偿费分配使用管理的有效途径。例如临高县实行了农村财务委托管理制度,将征地补偿费委托县会计核算中心管理,被征地农村集体经济组织按程序制定征地补偿费分配方案,经所在乡镇政府审查后,由县会计核算中心审核、拨付征地补偿费;东方、屯昌等市县将征地补偿费分配使用纳入村财镇管制度,严格征地补偿费分配方案的制定、审批和资金提取监管,有效防止了拖欠、截留、挪用、私分、贪污等行为的发生。
    (四)规范征地补偿费分配纠纷案件的审理。为妥善处理农村土地补偿费分配纠纷案件,结合我省民事审判实际,省高级人民法院于2012年印发《关于审理农村集体经济组织土地补偿费分配纠纷案件若干问题的意见(试行)》(琼高法发[2012]6号),对土地补偿费分配纠纷的案件受理、农村集体经济组织成员资格认定、案件的处理等作了明确规定,规范了我省土地补偿费分配纠纷案件的审理,有力保护了“外嫁女”及随其生活的未成年子女等的合法权益。
    二、当前我省农村集体所有土地征收补偿费用分配使用管理工作存在的问题
    (一)农村基层组织管理制度不够完善。由于农村基层管理制度不健全,内部监督机制缺失,执行村务信息公开、财务公开等制度不到位,给征地补偿费分配使用不规范留下空间。
    (二)履行村民议事程序不规范。一些村干部法制观念淡薄,没有按规定公正履行村民议事程序,滥用村民会议或村民代表会议,作出不利于少数姓氏村民、外嫁女等的征地补偿费分配使用决策决定,损害了部分群众的合法权益。
    (三)部门监督管理不够到位。一些市、县有关主管部门、乡镇政府没有认真履行职责,加强对农村集体经济组织征地补偿费用分配和使用的监督,导致征地补偿费分配不公等现象发生。
    (四)法律法规规定不明确。《物权法》规定,农村集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有。但是,法律法规均没有对农村集体经济组织的成员认定作出具体规定,导致对农村集体经济组织的成员认定不清,给征地补偿费用分配带来困难和纠纷争议。
    三、修订完善《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》的必要性和可行性
    (一)修订完善《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)的必要性。《暂行办法》自2006年5月省政府颁布施行以来,对指导和规范我省征地补偿费的分配及使用发挥了重要作用。但是,九年来,随着我省经济社会的快速发展,城镇化进程不断推进,全省各市县大量征地,《暂行办法》实施过程中出现了一些突出问题。一是部分条款的内容不够具体。如征收以各种形式承包的集体土地如何补偿、参与分配的成员资格如何认定、分配方案审查、监督管理等方面缺乏具体规定,对土地补偿费分配缺乏针对性、指导性。二是土地补偿费分配程序和做法不规范,村集体土地补偿费分配过程缺乏有效监督和指导,各地、各村的做法不一、差别大。三是解决土地补偿费分配纠纷缺乏有力依据和有效途径。很多土地补偿费分配纠纷的化解缺乏政府调解、行政复议等程序,往往直接进入诉讼程序,土地补偿费分配纠纷诉讼案件逐年增多,增加了解决矛盾纠纷的难度。近年来,市县政府、社会各界对土地补偿费分配纠纷问题广泛关注,希望省政府尽快修改完善《暂行办法》,指导和规范土地补偿费分配管理工作,维护被征地农民的合法权益。因此,我们认为修订完善《暂行办法》是有必要的。
    (二)修订完善《暂行办法》的可行性。一是具有大量的行政工作和司法实践作为基础。我省各级政府及有关部门在执行《暂行办法》过程中,在加强征地补偿安置监督管理中,以及处理有关征地补偿的信访和矛盾纠纷工作中,都对存在的问题进行了总结和梳理,积累了丰富的经验。各级法院在审理土地补偿费分配纠纷案件中,加强对各类案件的分析研究,总结经验,取得了较好的研究成果。这些经验,为修订《暂行办法》打下了良好的基础。二是各市县出台的征地政策规定和省高级人民法院出台的指导意见为修订《暂行办法》提供了支撑。近年来,我省各市县结合征地工作实际,出台了具有操作性强的征地政策规定,对土地、青苗及地上附着物、房屋拆迁等补偿安置做了具体规定,进一步规范了征地补偿安置行为,有力推动了征地工作进展。省高级人民法院出台的琼高法发[2012]6号文件,对农村集体成员资格的认定作了详细规定,明确了“外嫁女”、“入赘女婿”等十五类人员的农村集体成员资格的认定条件。这些文件,都为修订《暂行办法》提供了有力支撑。三是其他省份的经验做法可作为借鉴。对农村妇女土地承包和集体收益分配权益纠纷案件的处理,广东省实行“政府处理、行政复议、行政诉讼”的三步走处理模式,通过政府前期介入,及时有效化解土地补偿费分配纠纷,取得了较好成效。这些经验做法,为修订《暂行办法》提供了借鉴。
    四、您提出的两点建议,对修改完善《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》具有重要借鉴意义
    (一)关于修改《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第十三条的建议。《暂行办法》第十三条第一款规定,“农村集体经济组织或村民自治组织没有条件调整数量与质量相当的土地给被征地农民继续承包经营的,土地征地补偿费应当按不少于70%的比例支付给被征地农民”。对该条款的解释,2011年我厅、省农业厅印发的《关于对适用〈海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法〉第十三条有关问题的复函》(琼土环资函[2011]585号)已作出解释称,《暂行办法》第十三条第一款中所称的承包土地主要是指家庭联产承包责任地,被征地农民主要是指享有家庭联产承包经营权的农户。您在建议中提出的解决方案一(即:限制《暂行办法》第十三条的适用范围,之后增加一款“本条所称承包土地特定指家庭方式承包的农村土地”,将该条的适用范围限制在家庭承包方式的承包土地)与我厅、省农业厅对《暂行办法》第十三条第一款的解释是一致的,我们将采纳您的建议,在《暂行办法》修订时予以完善。对您在建议中提出的解决方案二(即:将《三亚市集体土地补偿安置管理规定》第三十一条“征收取得第二轮土地承包权和宅基地使用权证的土地,农村集体经济组织没有条件调整数量与质量相当的土地给被征地农民继续承包经营和建房的,土地征地补偿费(含土地补偿费和安置补助费)按不少于70%的比例支付给被征地农民”上升为海南省地方性法规),我们将认真研究,在条件成熟、论证可行的前提下,在下一轮修订我省土地管理法规时予以完善。
    (二)关于在《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》中增加“成员资格确认前置”诉讼模式的建议。农村集体经济组织成员资格的确认,是决定村民民主权利和土地权利的前提与依据。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有”。《物权法》第五十九条规定“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员所有”。但是,《物权法》、《土地承包法》以及《海南省实施〈中华人民共和国土地承包法〉办法》等有关法律法规均未对集体成员资格作出具体明确规定。集体成员身份不清,对“外嫁女”及其未成年子女是否为被征地集体成员的认定存在争议,造成一些农村集体经济组织在分配土地补偿费时引发了不少纠纷案件,影响了社会和谐稳定。2012年,省高院下发琼高法发[2012]6号文件,指导各级人民法院规范土地补偿费分配纠纷案件的审理,取得了很好成效,积累了实践经验。这些实践经验,为行政确认集体成员资格提供了借鉴。我们认为,在《暂行办法》修订中对集体成员资格进行界定是必要的。此外,为保证村民行驶民主权利,应建立土地补偿费分配方案公布制度,被征地农村集体分配土地补偿费应制定分配方案并在公共场所公开公布,接受被征地村民的监督;为规范土地补偿费分配行为,应强化乡镇政府的监督指导,加强土地补偿费分配方案备案管理,分配方案未报乡镇政府备案的不得进行土地补偿费分配,备案审查发现分配方案不符合规定的,乡镇政府应及时督促整改,防止损害群众利益行为发生。同时,借鉴广东省关于处理农村妇女土地承包和集体收益分配权益纠纷案件的做法,采取“乡镇政府处理-市县政府复议-行政诉讼”的模式,先由乡镇政府对土地补偿费分配纠纷进行处理,村民不服的可向市县政府申请行政复议,对行政复议不服或者复议机关在法定时限内未作出复议的,可提起行政诉讼。
    五、积极采纳和落实人大代表的建议,完善我省征地补偿费分配使用管理政策制度
    收到您的建议后,我们结合当前实际,正从以下三个方面完善我省征地补偿费用分配使用管理政策制度。
    (一)修订完善《暂行办法》。对您提出的建议,我厅已将征地补偿费分配使用管理规定执行情况评估列入今年全省国土资源工作要点,并下发了通知,开展《暂行办法》执行情况评估调研工作。各市县对《暂行办法》贯彻执行情况进行了认真的评估、调查研究,也对修订《暂行办法》提出了很好的意见和建议。同时,我厅还向省高院去函,征求省高院的办理意见,组织有关人员进行了认真研究,也组织有关人员赴海口、文昌、万宁等市县进行了现场调研。6月29日,省人大常委会副主任贾东军主持召开第532003号建议办理工作座谈会。会上,有关部门就修订《暂行办法》取得了一致意见。鉴于目前国家正在统一部署开展征地制度改革试点工作,在国家层面还没有明确的征地改革政策规定,国家要求在试点工作完成之前,各地不得先行改革。我们将马上启动《暂行办法》修订工作,在充分调查研究的基础上,结合我省征地实际,适时修订《暂行办法》,对征地补偿费的分配原则、土地补偿对象、集体成员认定、监督管理等进行研究规定,加强土地补偿费分配方案备案管理,规范征地补偿费分配使用行为;强化市县农业主管部门、乡镇政府的监管职责,对征地补偿费分配使用进行全程监督;建立土地补偿费分配纠纷处理机制,及时化解土地补偿费分配纠纷;完善征地补偿费分配使用审计、监督检查制度,严肃责任追究,纠正损害群众利益行为,维护好被征地农民的合法权益。
    (二)加强征地补偿费分配使用的指导。一是结合征地工作,指导农村基层组织按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定,建立内部民主监督机制、协商调解机制,完善村务信息公开、财务公开制度,加强征地补偿费分配使用的监督,及时化解征地补偿费分配纠纷,有效防止矛盾纠纷激化。二是推动市县农业主管部门、乡镇政府依法履行监督职责,将征地补偿费分配使用纳入村财镇管、委托监管等制度管理,对征地补偿费分配方案的制定、备案、资金提取进行全程监管,有效防止侵占、截留、挪用、分配不公等行为发生。
    (三)稳步推进征地制度改革。按照国家农村土地制度改革试点的总体部署,积极推进文昌市集体建设用地流转试点工作,按程序将试点实施方案报省委、省政府审核后上报国土资源部批准实施,加强对试点工作的指导和监督,规范引导集体建设用地流转入市,总结试点经验,提出相关法律法规的修改建议。在此基础上,根据国家法律法规规定,制定完善我省农村集体土地征收法规政策规定,严格界定公益性和经营性建设用地,明确征地范围,规范征地程序和征地行为。建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,应通过统一的土地有形市场,以公开规范的方式出让、转让土地使用权,让农村集体经济组织享有土地增值收益,增加农民收入,依法保护农民土地财产权益。
    感谢您对我省国土资源管理工作的关心和支持!