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题  目: 关于均衡发展我省农村义务教育的意见和建议
领衔代表: 代 表 团:
    海南省委、省政府坚持把教育和环境确立为海南可持续发展的“两大基石”,近年来先后出台《中共海南省委、海南省人民政府关于优先发展教育的决定》 、《海南省农村教育十年(2003-2013)发展规划》 、《海南省人民政府关于加强农村中小学教师队伍建设的意见》 、《海南省人民政府办公厅关于规范中小学办学行为的意见》 、《中共海南省委、海南省人民政府关于贯彻落实<国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)>的实施意见》 、《海南省实施<中华人民共和国义务教育法>办法》等重要文件,坚定不移“以小财政办大教育”,率先在全国免除义务教育阶段学生的杂费,率先统一全省城乡教师工资发放标准,率先在中西部地区消除中小学D级危房,创造性的实施“教育扶贫移民工程”——思源学校建设,对义务教育的均衡发展起到至关重要的作用,在全国产生了重大影响,得到教育部的领导和全省人民群众的肯定。
    但是,由于我省教育特别是农村义务教育起点低,基础较差,目前教师队伍、寄宿制学校,留守儿童教育教学点还存在不少困难和问题。我们通过对当前存在的问题进行了初步的分析并提出我们的意见和建议如下:
    一、农村中小学教师队伍建设问题及建议。
    教师队伍是农村义务教育面临的首要问题。义务教育均衡发展最基本要求是在教育机构和教育群体之间,公平的配置教育资源。达到教育供给和教育要求的相对平衡。而在教育资源中师资又是最重要的资源。近年来,我省各级政府将农村中小学队伍建设摆在突出位置,但存在的问题还不少。一是结构不合理,存在总量超编(全省教师总量超编五千多人),结构性缺编的具体问题。尤其是新课改之后,小学增加了英语、计算机、科学等学科,这些学科最缺教师。初中阶段的体育、美术、历史、地理等学科教师也严重不足。二是教师队伍整体素质有待提高。存在职称偏低、受过正规教师教育的教师比例不高,有相当一部分农村教师特别是小学教师是由民师转正的,水平和能力有限。还有一部分代课教师待遇低,动力不足,能力和水平也参差不齐。虽然有些教师受过一定的教育,但函授、自考、电大、民师转正较多,所学专业与所教授的学科往往不一致,所教非所学,现学现卖。三是优秀教师流失严重,由于农村地区教师待遇普遍偏低,生活环境艰苦,个人发展机会少,影响了农村教师队伍的稳定性和工作积极性。有的教师评上中级职称之后纷纷调往城市或乡镇中心学校。四是教师年龄老化现象较突出,且学段越低,学校越偏远,老化的程度越严重。从年龄结构上看,50岁以上的老教师居多,30岁以下的年轻教师较少。
    综合以上所述,农村中小学教师队伍无论是数量、质量和结构都难满足农村义务教育发展的需要。在当前的现实情况下,要加强农村中小学教师队伍建设,主要应解决好以下几个方面的问题:
    (一) 教师编制在城乡平衡的基础上,适当向农村中小学倾斜。
    农村中小学教师工作量大,工作时间长,有的教师要包一个班的全部教学任务。有的教师家在农村,还要承担家庭一些生产生活方面的任务,几乎没有自学提高的时间。目前学校教师编制是按照在校学生人数确定的。农村中小学在校学生少,校点分散,因此,教师编制也就相对分散。因此,政府及教育部门应制定合乎实际政策,编制对农村中小学教师进行倾斜。具体来说一是适当增加农村学校教师编制,特别是专业教师的编制。二是教学和后勤编制分离。对农村学校后勤管理进行改革。后勤管理人员有些可以采用聘用制,合同制,不占编制。
    (二)“定向招聘”和“定向培养”,培养一批留得住的本土教师。
    多数农村学校都走入了这样的怪圈,新教师很难招聘到,对招聘到的新教师,学校便当成了宝贝,注意培养并委以重任。但到了三、五年以后,已经成为骨干的年轻教师就开始张罗调动。学校又要重新向社会招聘新教师。这样年复一年,最终留在农村学校的,特别是偏远学校的,仍然是那一批老教师。所以,要想办法培养一批留得住的本土教师,特别是本土名师。实行“定向招聘”和“定向培养”是行之有效的办法。这种办法在我省24所思源学校已经实施,我省于2009-2012年面向全国为24所思源学校共招聘24名校长,2名副校长和140名学校骨干教师,但其他农村学校尚未普遍,建议分期分批实施。
    (三) 建立教师定期交流轮岗制度和对农村学校帮扶政策。
    教师定期交流轮岗制度的重点是教师由城市向农村,由强校向弱校,由超偏校向缺偏
    校定期流动。此方法我省虽有实践,但尚未形成制度和激励机制。此外,还可根据需要推行政府购买教师岗位,让新聘教师先到最需要的农村学校工作,实施大学毕业生服务农村教育和大学毕业生青年志愿者行动计划,鼓励大学毕业生到基层、到农村任教、支教;把选择大学生“村官”和“乡村教师”结合起来;同时鼓励学校青年教师、各级党政机关新进公务员进入农村学校支教服务行列。也鼓励大中学校,党政机关、事业单位退休、退职的教师和高学历、高职称的干部参加农村支教活动,并为他们提条件
    (四) 提高边远、贫困地区教师的经济待遇,稳定农村教师队伍。
    一是要明确各级政府责任,逐步建立省级统筹义务教育学校教师工资保障机制。省政府可以在全省范围内按照国家统一规定的编制标准和工资标准将教师的工资福利支出采用专款的形式交由银行按月足额发放给教师。这样做,有利于防止基层政府或教育部门截留、挪用义务教育经费,拖欠教师工资,同时也有利于在全省范围内为中小学教师创造一个大体相近工资福利条件。
    二是建立农村中小学教师激励机制,对在偏远、艰苦的地方任教的教师实行待遇倾斜。目前,农村教师津贴尚无国家标准,即使有些地方政府实施农村教师津贴政策,但标准不统一。建议对农村教师津贴进行分类,形成合理的等差梯度,形成全省统一分类标准的农村教师津贴。
    三是对代课老师的工资和待遇也要妥善的解决好。代课老师的我国教师队伍中的一个特殊体,他们补充农村学校师资力量不足,特别是一些山区的教学点,短时间内取消代课教师,既不可能,也不现实。因此要妥善解决其工资待遇问题。据海南特区报2013年9月17日报道,海口秀英区永丰小学聘黄琼春当代课教师,月薪1000元,一年12000元,可是辛苦了一年,就这么少的代课费也没有发。
    二、农村寄宿制学校建设的问题及建议。
    为了解决农村中小学生上学远、上学难的问题,近年寄宿制学校得到了发展。但是目前我省寄宿制学校面临的问题还不少。主要有:
    一是办学资金不足。实施“一费制”后,农村学校维持正常运行的经费主要来源是财政厅拨付的生均公用经费。在拨付制度上,寄宿制和非寄宿制的生均公用经费是相同的。事实上寄宿制学校的运营和管理成本明显高于非寄宿制学校。有人计算前者高出后者30%以上。
    二是普遍存在缺少管理人员的现象。按照规定,寄宿制学校中学每200名增加一名,小学每150名增加一名;教职工与学生人数的比例是初中,城市1:13.5,农村1:18;小学:城市1:19,农村1:20.二十年来,除安排复员,退伍军人以外,学校已停止招收工勤人员,学校职工越来越少,年龄也越来越大,对于寄宿制学校来说,谁来做生活指导老师也就成为突出问题。不少寄宿学校外聘临时工做生活指导老师,素质得不到保证。素质优良的生活指导老师(也称之为宿舍管理员)犹如学生在校父母,对学生生活和成长非同一般。因此,配好农村寄宿制学校的生活指导老师及工勤人员,是当前寄宿制学校急需解决的问题。
    要解决上诉问题,建议:
    (一) 继续加大对农村寄宿制学校建设的投入力度。
    (二) 争取继续发展思源学校。海南现有的24所思源实验学校对海南的教育业发展起到了重要作用,促进了教育资源的配置向老少边穷地区倾斜,成果显著。
    (三) 适当放宽农村寄宿制学校的编制。
    (四)当地政府要千方百计改善寄宿制学校的办学条件及日常管理。
    三、农村留守儿童教育问题及建议。
    据报道,全国约有5800万留守儿童,其中14岁以下约4000万。我省留守儿童有多少,尚无明确的数目,据妇联2006年调查,14岁以下的留守儿童将近2万人。现在可能不止这个数了。由于留守儿童的父母一方或双方长期在城市打工,这些孩子无法享受到正常的亲情关爱,成为社会不可忽视的弱势群体。因此,如何保证农村留守儿童公平接受公平教育,为他们的健康成长创造良好的条件,已经成为推进义务教育均衡发展进程中必须高度重视的问题。
    一是要充分发挥学校教育的主体作用,全面承担起留守儿童的教育和管理责任。没能得到家庭关怀的留守儿童,学校应义不容辞承担起孩子的教育与管理责任,使他们公平接受教育,弥补他们家庭教育的缺失。农村寄宿制学校可以解决留守儿童无人照看,学习和安全得不到保障的问题。因此,办好寄宿制学校,有条件的地方改扩建一批农村中小学寄宿制学校,同时加强对寄宿制学校的教学、生活、安全方面的管教,特别是学校应有专门的人员来承担与留守儿童家庭的联系,如建立留守儿童的专门档案,包括孩子的姓名、监护人的姓名、委托监护人的联系方式等。建立留守儿童的父母及监护的联系渠道,开通“亲子热线”“师长热线”等等。
    二是调动社会各方面的力量,为留守儿童公平接受教育创造良好的外部条件。尽管孩子的生活是留守儿童最主要的生活方式之一,但整个社会都有责任帮忙留守儿童。近些年省妇联及有关部门举办地留守儿童爱心活动值得倡导。
    三是积极鼓励城市公办中小学降低入学门槛,尽可能接纳进城务工农民子弟入学。一方面可以减少农村留守儿童的比重,另一方面,可以是他们接受优质教育。
    四、农村教学点建设问题及建议。
    农村教学点是适应我国农村地区,特别是人少稀少,居住分散的边远地区教育发展而设置的以复式教子为主的小规模不完全学校,全国农村小学教学点数量大,占全部农村小学的比例高达30.6%。有的省如云南、广西、内蒙古比例更高。云南为96.54%,广西为103.24%,内蒙古为52.93%
    据报道,我省2009年投入2亿多元撤并整合221所规模不足100人的麻雀小学和26所初中。经撤并后,我省还有农村教学点555个。我们认为,农村教学点是我国义务教育的重要组成部分,涉及到边远地区农村孩子能否上学的问题,又关系到义务教育能否均衡发展问题,不主张有的地方大搞“撤点并校”,在县城和主要集镇周边大搞“教育园区”建设,把优质资源全部集中到这些地方。
    建议对保留下来的教学点要加强建设,特别是在经费方面给予适当支持。现在地方财政把资金划拨给各中心小学统一管理,教学点所需经费还要由中心学校进行分配。问题是,中心学校本身经费短缺,下拨到教学点真是“抠”了又“抠”。有的中心学校为了自己的发展,利用掌握经费方面的支配权,忽视教学点的建设。所以,有必要对当前的投入和管理机制进行改革。建议在县市教育局设立“农村义务教育经费管理中心”取消学校银行账户,县市内农村中小学财务实行统一管理,所有的农村中小学,包括村小,教学点都单独进入部门预算,中心学校只是负责收集、汇总辖区内个学校的预算建议,然后上报县农村义务教育经费管理中心。农村义务教育经费管理中心汇总后上交教育局审核审批,然后由财政部门采用“综合定额+专项补助”的拨款方式,直接将农村义务教育经费划拨到各个学校和教学点。
    目前来看,教学点是义务教育最薄弱的地方,缺经费、缺教师。要适当放宽教学点教师的编制,几个或十几个学生需要的教师和几十个需要的教师在数量上有时候是相同的。全面发展的教师,各科都能教的教师毕竟是小数。还可以考虑实行“教师走教”的形式解决部分学科师资不足的问题。如果地理位置相距不远,一名美术老师或音乐老师可以在两个以上的学校任课。当然,对于走教老师要有相应的待遇。
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
    2014-04-23
 
承办单位 答复日期 答复内容
教育厅
2014年7月23日
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关于均衡发展我省农村义务教育的意见和建议
(B类)
海南省教育厅关于海南省五届人大二次会议
    代表建议、批评和意见第522004号办理情况的答复
   
    颜家安等委员:
    你们提出的《关于均衡发展我省农村义务教育的意见和建议》收悉。经我厅认真研究,深入调查分析,提出了有关办理措施和意见。现答复如下:
    推进义务教育均衡发展,是党和国家在义务教育实现全面普及后对义务教育提出的新的方向性、战略性要求,是义务教育的“重中之重”,对于解决义务教育深层次矛盾,全面提高义务教育质量,促进公共服务均等化,构建社会主义和谐社会,具有重大的现实意义和深远的历史意义。
    根据省政府与教育部签订的备忘录,我省22个县(市、区)必须在2018年底前全部实现县域义务教育均衡发展。备忘录签署后,我省采取了一系列扎实有效措施,均衡配置城乡义务教育资源,义务教育均衡发展取得了明显成效。我省第一批承诺实现义务教育发展基本均衡的海口市龙华区、文昌市、琼海市、洋浦经济开发区等4个区(市)已于2013年11月26日顺利通过国家组织的评估认定。目前正加大对其余各县(市、区),尤其是第二批海口市美兰区、屯昌县,第三批海口市琼山区、三亚市、昌江县推进县域义务教育均衡发展工作的指导力度。
    尽管我省义务教育均衡发展工作取得了一定的成效,但是仍然存在不少问题,比如部分评估时间靠后的县(市、区)由于推进工作时间跨度较大,对推进义务教育均衡发展的工作紧迫感不强、重视程度不够,存在观望等待的态度;部分市县教育经费投入仍然不足,办学条件有待进一步改善;教师队伍交流机制尚未完全建立起来,促进区域内教师合理流动,均衡配置师资有待进一步加强等,义务教育均衡发展后续任务十分繁重。你们所提的建议非常好,下一步,我们将继续加大工作力度,高度重视抓好农村教育,促进义务教育均衡发展。
    (一)加强教师队伍建设。一是实行统一的城乡中小学教职工编制标准。2013年,我厅积极与省编办沟通协调,深入市县基层学校教学点调研考察,积极促成省编委于2013年7月出台了《关于调整中小学教职工编制标准的通知》(琼编〔2013〕18号),实行了城乡统一的新的基本编制标准。琼编〔2013〕18号文件为各市县更好地根据中小学教师编制需求和学科分布情况,对中小学教职工编制标准及管理工作作了重大调整,对农村薄弱学校实行倾斜,有力促进了城乡教师资源的均衡配置。
    二是建立城乡一致的中小学、幼儿园专业技术岗位设置结构比例标准。我厅经与省人社厅联合开展充分的调研,于2014年5月联合出台了《关于印发海南省中小学校和幼儿园岗位设置结构比例指导标准的通知》(琼人社发〔2014〕114号),将原岗位设置结构比例向县城及重点学校倾斜,修改调整为城乡一致的专业技术岗位设置结构比例标准,并在岗位设置管理中重点向农村、偏远地区和薄弱学校倾斜,鼓励和引导城镇中具有高级教师职称的教师到农村、薄弱的学校任教。同时对初中、小学与幼儿园的高级教师岗位结构比例均作了较大幅度的提高,有利于提高农村教师的工资待遇。
    三是加大农村教师培训力度。我省通过“国培计划”的实施,“送出去、请进来”,充分利用省外丰富优质培训资源,先后与一大批知名大专院校或培训机构建立了良好的合作关系,拓宽了培训渠道,汲取借鉴了有效培训模式,不断提高项目的针对性和时效性。开展实施“赴天津市跟班培训项目”、“上海对口支援海南基础教育计划”、“双五百”人才工程项目、“周末流动师资培训学院”、“海南省边远乡村教学点小学教师培训计划”及“三区”教师专项计划等培训项目,推进教师培训工作向农村学校和教学点等薄弱学校倾斜,不断促进教师专业素养的提高。
    四是创新和完善中小学教师补充机制。积极实施“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”,2006年至2013年来共为我省14个市县招聘特岗教师4356人;共招聘315名我省的国家免费师范毕业生回本省就业工作,在全国率先100%全部落实就业岗位;面向全国为24所思源学校招聘了26名校长和近300名学科骨干教师。以上举措基本解决农村义务教育阶段学校教师紧缺状况,有效缓解了农村师资力量薄弱、结构不合理等突出问题。
    五是实行农村教师工资待遇倾斜政策。提高农村学校教师工资津贴标准,吸引教师到农村长期从教。省财政厅、省教育厅、省人社厅联合出台了偏远贫困地区教师生活补助制度,于2013年9月起对我省11个国定和省定贫困市县以及其他市县8个民族乡镇的行政村以下农村小学教师发放生活补助,补助标准为每人每月300元,惠及9000多名偏远贫困地区行政村以下农村小学教师,为偏远贫困地区教师解决实际困难。省、市县两级政府还加大专项资金支持农村义务教育阶段学校周转房建设,改善教师的工作生活条件。
    (二)加强对进城务工人员随迁子女及农村留守儿童的教育。切实做好进城务工人员随迁子女接受义务教育工作。一是进一步完善政策制度保障。省教育厅、省发改委、省人社厅和省公安厅联合制定了《关于做好外省籍务工人员随迁子女在我省接受义务教育后参加我省普通高考工作的实施方案(试行)》,省教育厅单独印发了《海南省进城务工人员随迁子女参加初中毕业生学业考试和高中阶段学校录取的暂行规定》,解决了进城务工人员随迁子女在我省接受义务教育后参加我省普通高考的问题,进一步放开了进城务工人员随迁子女在我省接受义务教育后在我省参加中考录取的权限,提供了公平的考试升学机会。二是加强对市县的指导和监督,确保进城务工人员随迁子女接受义务教育“进得来、读得起、学得好”。在每年春秋季开学前后,各市县均按照省定的实施意见及本地出台的具体工作方案,并把随迁子女义务教育所需经费列入本市县教育经费支出,及时足额拨付公办学校和符合条件的民办学校的补助经费。省教育厅在每年组织的春秋两季开学检查工作中,重点督查进城务工人员随迁子女接受义务教育“两为主”的贯彻落实情况。据统计,2013年秋季学期全省义务教育阶段进城务工人员随迁子女10.09万人,其中6.79万人在公办学校就读,公办学校就读比例达67.2%。三是大力发展民办教育,规范民办学校办学行为。我厅坚持以常规年检、开学工作检查和专项检查等形式,促进民办学校不断改善办学条件,提高教育教学质量。对办学质量差、办学条件不规范的学校进行限期整改,促使学校加强管理;对严重违规或有严重安全隐患的学校,年检不予通过,暂缓或停止招生甚至吊销办学许可的处理,依法保护进城务工人员随迁子女接受义务教育的合法权益。
    切实做好留守儿童接受义务教育工作。一是建立留守儿童成长记录档案。以学校为单位,每学期对留守儿童的生活、思想、学习和家庭教育情况进行一次调查摸底,逐一登记造册,建立成长记录档案,并实行动态跟踪管理。二是多渠道加强学校与家长的联系。进一步健全家访制度,将教师家访情况纳入工作业绩考核之中,要求教师多走访留守儿童家庭,指导家长或监管人如何教育管理关心孩子。通过打电话给留守学生外出的父母,写联系卡向监管人反馈等形式,定期或不定期地将孩子的学习情况和思想动态及时向家长和监管人反映,实现学校与家庭、班主任与留守儿童及其家长间的互动与联动。三是强化留守儿童的心理健康教育。开设心理健康教育课,配备了专兼职心理教师,以心理咨询室、心理咨询信箱等形式对学生进行心理健康辅导,特别帮助留守儿童克服孤僻、胆怯、冷淡等心理,以弥补父母不在身边的家教缺失。四是加强农村学校寄宿能力建设。重点完善农村乡镇中学和乡镇中心校食堂、宿舍等寄宿设施建设,配齐后勤服务人员,为留守儿童在校就读提供基本生活保障。继续实施教育扶贫移民工程,三期共建设了24所思源实验学校,增加优质学位5万多个,接收了大量农村留守儿童就读。五是各职能部门齐动员,共同关心留守儿童的成长。比如海口市实施“幸福留守”关爱行动,在留守儿童较多的乡镇,司法所、派出所等有关职能部门和妇联共同参与,采取设立亲情电话、与留守儿童结对帮扶等方式,构建起留守学生关爱网络。
    (三)办好农村教学点问题。认真贯彻落实《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》,2012年12月,我厅呈请省人民政府颁布了《海南省人民政府关于“十二五”农村义务教育学校布局调整实施意见》,有力推动了我省中小学校的合理布局和教育资源的均衡配置。在此基础上,我厅编制了各市县农村义务教育布局调整专项规划并经省政府报经国家教育编制改革领导小组审核同意备案。在优化义务教育资源配置上严格执行布局调整和学校撤并方案的论证、公示、报批等程序,对合理布局学校坚持先规划后调整、先建校后撤校原则,努力办好每一所农村教学点。同时强化中心校的管理职能,加强对农村教学点的业务指导,提高农村教学点的教育质量。
    感谢你们对海南教育的关心和支持。
   
    附:建议办理情况征询意见表
   
   
    海南省教育厅
    2014年6月29日