海南省国土环境资源厅
    关于海南省五届人大二次会议代表建议、
    批评和意见第522003号办理情况的答复
   
    颜家安等代表：
    你们在省五届人大二次会议上提出的“关于加强我省自然保护区的管理建设的建议”（第522003号），省人大常委会在会议后交由我单位办理。经我厅认真研究，深入调查分析，提出了有关办理措施和意见。现答复如下：
    一、我省自然保护区保护和管理取得的主要成效
    建省以来，特别是建设生态省以来，我省高度重视自然保护区的管理建设，将其作为生态环境保护工作的一项重要工作来抓，自然保护区的管理体制逐步完善，管理制度逐步形成，自然保护区的管理与建设取得了较好的成效。
    （一）自然保护区的建设与管理，使我省的珍贵物种资源得到妥善保护，对维护我省的生态平衡发挥了十分重要的作用。
    我省自1960年建立第一个自然保护区——尖峰岭热带森林自然保护区以来，我省各有关部门、各市县人民政府府在各自的职责范围内，加强全省自然保护区的管理与建设，加大对生态环境与自然资源的保护力度。至目前为止，全省建立了自然生态系统、野生动植物、自然景观等各种类型的自然保护区49个，总面积270.23万公顷。其中陆地自然保护区40个，海洋类型自然保护区7个,陆地和海洋综合自然保护区2个，初步形成了以保护森林、野生动植物、海岸带、自然景观、文化遗产和地质遗迹等自然环境资源景观的自然保护区体系，为野生动植物提供了良好的栖息生境。目前全省记录的野生及载培的维管植物共计5860种，主要分布在吊罗山、五指山、黎母山、鹦哥岭等自然保护区，特有两栖动物11种，也主要分布在我省中部地区的自然保护区内。特别是我省特有的一些国家一级重点保护的珍稀濒危物种在自然保护区中得到了较好的保护，种群得到了恢复。如大田坡鹿保护区坡鹿数量由建区时的26头发展到现在近2000头，霸王岭保护区长臂猿数量由2003年的13只增加到现在的20多只。同时，通过一批森林类型自然保护区的建设管理，使我省珍贵的热带原始森林及重要的水源涵养林等得到有效保护，维护了我省的生态平衡。
    （二）自然保护区管理的相关法规规章与发展规划的颁布实施，为自然资源和生物多样性的保护提供了有力的法律规划依据。
    1991年我省在全国率先颁布实施了《海南省自然保护区管理条例》，此后与自然保护区管理密切相关的《海南省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》、《海南省红树林保护规定》、《海南省珊瑚礁保护规定》、《海南经济特区森林旅游资源保护与开发规定》等有关法规规章陆续颁布实施，为自然保护区和生物多样性保护提供了法律依据。2000年，《海南省自然保护区发展规划》经省政府批准实施，进一步明确了自然保护区的发展目标和方向。同时，各自然保护区也逐步完善规划，目前已有23个自然保护区组织编制了本自然保护区总体规划，5个自然保护区正在组织编制本自然保护区的总体规划。此外，我省积极推进保护区规范化标准化管理，省政府相继批准了《海南省野生动植物保护名录》、《海南省省级自然保护区评审标准》、《海南省自然保护区综合管理评估考核办法（试行）》等文件，有效规范了自然保护区管理工作。
    （三）加大资金投入，强化基础设施和能力建设，自然保护区管理能力和水平得到提升。
    近年来，我省不断加大对保护区的投入，多渠道争取国家和省的专项资金补助，自2008年开始到2014年，共争取国家级自然保护区能力建设专项资金2089万元；省财政不仅每年安排自然保护区人头事业费经费约1400万元，而且投入9000多万元用于保护区、湿地恢复等基础设施和管理能力建设。此外，我省还设立生态效益补偿基金，把大田、尖峰岭等7个国家级自然保护区及南湾、青皮林等13个省级自然保护区纳入生态效益补偿范围。目前，全省9个国家级自然保护区已全部建立自然保护区管理机构（均为正处级单位），23个省级自然保护区有17个设立了专门的管理机构，13个省级自然保护区管理站为正科级。据不完全统计，全省自然保护区编制内管理人员361人。保护区基础设施逐步改善。部分自然保护区的办公和管理设施基本完备，逐步引进专业技术人才，联合科研院校开展保护区科学研究，结合地理信息技术进行保护区数字化建设,一些保护区管理机构的面貌发生了很大变化，自然保护区管理能力和水平得到很大提高。
    （四）加大保护区执法监管力度，非法破坏野生动植物资源的违法行为得到有效遏制，保护对象呈现恢复、发展趋势。
    为加强自然保护区执法监管，目前全省有22个省林业部门主管的自然保护区成立了森林公安分局或派出所。近几年来，除日常管护外，全省先后组织开展巡查清查野生动植物、打击破坏野生动植物资源违法犯罪专项行动和自然保护区专项执法检查活动等行动613次，查扣违法运营国家重点保护野生动物646只，立案查处刑事案件12宗，行政案件64起。经过多年的努力，省级以上自然保护区已基本上不存在开矿、挖沙等开发活动，一些自然保护区内的资源适度利用行为逐步规范，大部分省级自然保护区日常管护较好，一些保护对象呈现恢复、发展趋势。
    （五）开展科学研究和宣教活动，促进科技与保护实践的有机结合，保护区影响力和知名度不断提高。
    多年来，自然保护区通过与大专院校和科研单位合作开展一系列科学研究，取得一系列科研成果，开展了保护区生物多样性调查（2006-2008）、五指山区蜜源植物及蜜蜂种类调查、大洲岛保护区生物资源调查等，出版了《海南吊罗山生物多样性及其保护》，设立了全国十一大森林生态系统定位研究站之一的“尖峰岭热带雨林生态系统定位研究站”。此外，经过多年的宣传，我省自然保护区影响力和知名度逐渐提高，如东寨港红树林国家级自然保护区作为实验和科学考察基地，每年都有学生前来实验和科学考察，保护区2002年被评为国家级青少年科技教育基地。鹦哥岭自然保护区27名大学生扎根保护区建设的先进事迹，在全国引起强烈反响。
    二、我省自然保护区管理中存在的主要问题
    正如你们在建议中提到的，我省自然保护区的建设与管理虽然取得了一定的成效，但的确也存在不少问题，主要表现在以下几个方面：
    （一）自然保护区管理机构薄弱，保护资金较为缺乏。目前我省还有部分省级自然保护区没有设立管理机构，市县级自然保护区基本没有设立专门的管理机构，影响了自然保护区的管理。另外，自然保护区管理资金主要依靠财政投入，由于我省各级政府财政都比较困难，投入自然保护区的费用相对较少，导致自然保护区的管理经费不足，人员无法配备，部分自然保护区规划编制滞后，部分自然保护区基础能力薄弱，自然保护区管理的整体水平还有待提高。
    （二）自然保护区管理法律法规仍需完善，监督管理体制机制有待理顺。由于《海南省自然保护区管理条例》颁布时间较早，一些规定与国家现行法律、法规、规章存在不一致，随着社会经济的发展，自然保护区的管理建设也出现了一些新情况、新问题，需要通过修订《海南省自然保护区管理条例》，进一步完善相关制度、细化相关规定，同时进一步明确我省自然保护区监督管理体制机制，理顺相关部门职能关系。
    （三）局部地区保护与发展的矛盾相对突出。随着经济社会的发展，自然保护区保护与开发利用的矛盾日益凸显，生态保护与群众生产生活的矛盾也较为突出。由于人口的日益增多，自然资源的逐步减少，生态环境良好、自然资源丰富的自然保护区越来越受到开发者的青睐，开发利用自然保护区的现象逐渐增多。同时，部分自然保护区周边群众为了生产生活，利用自然保护区进行生产的行为时有发生。
    三、进一步加强自然保护区管理建设的措施
    自然保护区建设是生态文明建设的重要载体，是尊重自然、顺应自然、保护自然生态文明理念的具体体现，也是海南国际旅游岛建设的客观要求。你们提出的关于加强我省自然保护区管理建设的建议既具体又全面，对今后我省自然保护区的管理建设有很好的借鉴意义。结合你们提出的建议，下一步我厅将会同省林业厅、省海洋与渔业厅等相关部门努力做好以下几方面的工作。
    （一）建章立制，科学规划自然保护区发展，加强对自然保护区范围和功能区调整的管理，完善分类管理体系。
    正如你们提出的要“规范自然保护区规划编制，完善自然保护区分类管理体系，严格自然保护区的设立、调整、撤销程序，建立完善自然保护区升降级考核和退出机制”等建议，为进一步加强自然保护区的规范管理，省人大将修订《海南省自然保护区管理条例》（以下简称《条例》）列入了2014年立法计划。目前修订草案已通过省政府常务会议审议并提交省第五届人民代表大会常务常务委员会第九次会议审议。在修订立法中一是规范了自然保护区规划编制的相关要求，明确自然保护区应限期编制总体规划，并对自然保护区总体规划的审批进行了详细规定，要求自然保护区总体规划要经自然保护区评审委员会评审，并报省人民政府府批准；二是规范了自然保护区功能分区及范围界限，禁止在自然保护区的核心区和缓冲区建设生产经营设施，允许自然保护区内存在受限制的开发建设活动，将其限定在自然保护区的实验区；三是完善了自然保护区设立、调整、撤销的程序和要求，建立了自然保护区退出机制，提出对不再符合设立条件或者失去保护价值的自然保护区，省环境保护行政主管部门或提出申请设立自然保护区的机构应当提出撤销的建议；四是规定了自然保护区管理机构应调查保护区内自然资源并建立档案的职责，确定了自然保护区本底调查的主体。此次条例修订颁布实施后，我们将认真加以贯彻落实，进一步加强我省自然保护区的管理，把自然保护区管理工作推上一个新台阶。
    （二）完善自然保护区管理体制，保障管理机制的规范运行。
    我国自然保护区实行综合管理和分部门管理相结合的管理体制，即环保部门对自然保护区实行统一监督管理，林业、海洋等有关部门在各自的职责范围内管理各自的自然保护区。这样的管理体制造成环保、林业、海洋等部门之间存在职责交叉、管理重叠的问题，由于各部门之间沟通、协调不够，在一定程度上影响了自然保护区的管理建设和发展。你们提出要“完善自然保护区分级管理模式、合并省级各部门的自然保护区行政管理职责和管理机构”等建议具有极大的创新意义，也符合党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源所有者职责。”以及关于深化生态环境管理体制改革的要求。我们将会同省有关部门探索统一全省自然保护区管理体制的新思路，一方面研究建立自然保护区统一管理机构的可行性和可能性，并积极加以推动，另一方面在建立自然保护区统一管理机构之前，要通过《条例》的修订立法，进一步理顺各自然保护区管理部门的职能关系，明确各自然保护区管理机构的职责。
    （三）强化机构建设，加强监督管理和能力建设，全面提升自然保护区管理水平。
    根据现行自然保护区管理法律法规，以及在自然保护区的管理实践过程中，目前自然保护区管理机构的执法角色定位不清晰，在极大程度上影响了自然保护区的管理。你们提出要“整合执法主体，明确自然保护区管理机构的统一执法主体地位、建立保护区保护协调机制和加强自然保护区能力建设”等建议对明确当前保护区管理机构角色定位具有很强的借鉴作用。目前我们正在通过《条例》的修订立法赋予自然保护区管理机构行政执法权，实现自然保护区管理机构的统一执法主体地位，同时通过建立自然保护区管理机构的经费保障制度、巡护责任制度等推动我省自然保护区管理机构能力和水平不断提升。另外，要积极争取各级财政将自然保护区管理经费纳入年度预算，每年拨付一定数额的经费，加强自然保护区基础能力建设。加大引进和培养自然保护区管理专业技术人才的力度，努力改善科研、工作和生活条件，配备先进的保护和科研设施设备，促进国内国际交流合作，全面提高我省自然保护区的管理水平。
    （四）全面推行社区共管机制，构建自然保护区与当地社会的和谐关系。
    自然保护区社区共管是一种新型的自然资源管理模式，特别强调发挥社区在共管中的主导作用，社区居民应和保护区管理部门结合为合作伙伴共同参与保护区建设发展，并保证社区合理持续利用资源与保护区生物多样性总目标不发生矛盾。你们提出的“建立保护区互利互惠的社区共管关系”是很好的建议。我们在《条例》修订立法中特别提出“县级以上人民政府府应当指导和帮助自然保护区内居民改变影响自然保护区资源和环境保护的生产生活方式”，明确建立自然保护区社区共管机制。下一步，我们将监督指导各自然保护区管理部门及相关管理机构，正确处理好自然保护区管理与周边居民的关系，努力构建自然保护区互利互惠的社区共管模式。要在自然保护区管理机构统一行使自然保护区资源环境保护和管理权的前提下，尊重自然保护区资源的历史和法定权属关系，帮助当地群众开辟生产门路。在不改变原有自然资源利用方式、不超过原有利用规模和强度的前提下，可以允许周边居民在自然保护区实验区内开展养蜂、林下兰花种殖等可持续发展的经济活动。要积极推进保护区社区联防机制，从自然保护区周边居民中招聘各类公益林管护人员，让社区居民广泛参与自然保护区森林的管护工作，使之工作补助标准逐步达到该地区同类事业单位人员收入的水平，并参与相关的社会保障。要加强对自然保护区周边居民的宣传教育工作，不断提高他们自学保护自然保护区的意识，共同维护好自然保护区的管理秩序，管理建设好自然保护区。
    （五）建立自然保护区生态补偿机制，推动我省生态补偿的全面开展。
    为了更好地保护好生态环境，我省先后出台了有关的生态补偿政策，包括退耕还林补偿、森林生态效益补偿、生态转移支付、水土保持设施补偿及生态直接补偿等。这些政策的实施，不仅对我省的生态环境保护起了重要的促进作用，还为我省下一步建立全面的生态补偿机制积累了宝贵的经验。经过几年来的努力探索和实践，目前我省通过立法建立生态补偿机制的时机已经成熟。省人大将制订《海南省生态补偿条例》列入了今年的立法计划。目前我厅正在抓紧组织该条例的起草工作，近期将报送省政府审议。制订生态补偿条例主要解决的问题，一是明确建立生态补偿的具体范围和对象，二是建立生态补偿的标准及补偿费的来源机制，三是规范生态补偿方式和补偿费的使用管理等。针对自然保护区的生态补偿是整个生态补偿体系中的主要方面，是下一步实施生态补偿的重点之一。自然保护区的生态补偿主要是对受到限制发展影响的居民进行补偿。要根据财力情况，确定合理的补偿标准，将补偿费直接全额发放到居民。实施生态补偿的关键是生态补偿费用的筹措，要多渠道筹集生态补偿资金。除了将生态补偿资金纳入各级财政预算之外，你们提出的“探索建立基于环境、生态资源利用与管理的生态补偿费收缴机制。经依法批准在保护区实验区进行适度利用资源的单位和个人，应当按照使用资源付费原则缴纳生态补偿费”建议是很好的思路，我们将会同有关部门认真研究，开展可行性论证，在条件成熟时，在全省推行这项制度，开辟生态补偿资金的新渠道。
    （六）强化执法监督检查力度，严厉打击破坏自然保护区的违法犯罪活动。
    乱捕滥猎野生动物、乱挖滥采野生植物和非法经营、走私野生动植物及其产品等违法行为屡禁不止，严重影响了自然保护区的管理。要切实加强自然保护区的执法和监督检查，严厉打击破坏自然保护区生态环境和自然资源的违法行为。针对当前我省自然保护区执法中存在的主要问题，我们在修订《条例》时对强化自然保护区执法监督检查增加了相关规定，一是规定“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、采石、挖土、挖沙、开矿等活动”；二是对破坏自然保护区生态环境和自然资源的违法行为加大了处罚力度，将原条例中最高罚款金额由1万元提高到20万元；三是确立了每五年进行一次管理评估，每年定期发布自然保护区建设管理情况的评估制度，加强环境保护行政主管部门对自然保护区的监督检查。这些规定，对今后我省加强自然保护区的执法检查将发挥重要的促进作用。下一步，我厅将会同省林业厅、省海洋与渔业厅及相关自然保护区管理机构等部门，认真履行职责，加大自然保护区执法力度，定期开展自然保护区专项执法检查和联合检查，依法严厉打击破坏自然保护区生态环境和自然资源的违法行为，不断提高我省自然保护区规范化管理水平，努力使我省自然保护区的管理建设走上法制化、制度化、规范化轨道。
    感谢你们对我省自然保护区管理建设工作的关心和支持。
   
    附：建议办理情况征询意见表
   
   
   
    海南省国土环境资源厅
    2014年8月12日
    （此件主动公开）