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题  目: 关于实施《海南经济特区导游人员管理规定》的建议
领衔代表: 代 表 团:
    承办单位:省旅游委主办
    类别:财经商旅
    代表姓名:三亚代表团
    代表团:三亚
    内容:根据三亚市旅游行政管理部门统计,截止到2012年5月30日,三亚市共有导游员1106人,其中初级导游921人,中级导游180人,高级导游5人;导游语种方面,中文导游754人,外语导游352人。通过三亚市导游服务中心对近两年来的导游带团信息统计了解到,在本市注册的导游当中,从事带团工作的导游人数约500人,不足总人数的50%。
    2011年2月1日起开始施行的《规定》,对规范导游人员的管理,提高导游人员素质和导游服务质量,保障旅游者和导游人员的合法权益,维护旅游市场秩序,促进我省旅游业持续健康发展具有重要意义。《规定》施行以来,市旅游等部门积极主动做好《规定》的宣传和贯彻实施,进一步加强导游人员管理工作,全面提高我市导游队伍的整体素质和服务质量,提升导游队伍建设水平。但实施过程中也存在一些困难和问题。
    一、贯彻实施《规定》存在的困难和问题
    (一)对导游的教育培训没有完全落实到位。《规定》第二十四、二十五条要求旅行社和导游服务公司应当每年组织导游人员进行培训,但是据旅游管理部门调查部分旅行社和导游服务公司没有完全落实到位,而规定也没有明确旅行社和导游服务公司没有按要求落实应承担的责任,造成部分旅游企业的导游培训没有落到实处,导游的业务水平没有得到相应的提高。
    (二)导游人员人事隶属关系不一,导致导游工作权责不分,责任追究不力。据了解,目前我市导游分为专职导游和社会导游(兼职导游)两种,前者与旅行社签订劳动合同,后者则将导游证挂靠于导游管理服务机构,对挂靠在导游管理服务机构的社会导游,旅行社只使用、不管理,容易造成导游工作奖惩不明确,责任追究不力。比如《规定》第二十五条,因聘请导游服务公司的导游人员的行为或者导游服务公司管理不善造成投诉,却要旅行社承担主要责任,而导游服务公司却只是承担连带责任,造成权责不分,责任追究不力。还有第三十二、三十四、三十五条均有因导游的违法违规行为对委派导游的旅行社进行处罚的规定,如果委派的导游是旅行社的专职导游对旅行社进行处罚,无可厚非,但是委派的导游如果是旅行社聘请的导游服务公司的导游人员,却要旅行社来承担,而导游服务管理公司却不用承担任何责任,无疑也是因隶属关系的原因造成权责不分,承担责任的主体不当。
    (三)尚未建立合理的导游薪酬、劳动保障制度。《规定》对导游的薪酬仅仅只做了简单的规定:旅行社聘用导游人员应当依法签订劳动合同,并向其支付不低于当地最低工资标准的报酬,缴纳社会保险;导游服务公司应当与导游人员签订合同,约定服务管理、报酬、社会保险等事项。客观地讲,《规定》的出台,还没能根本改变我市导游人员的酬金收入现状,目前我市导游的收入主要由以下几方面构成:基本工资+带团津贴+回扣+少量小费。导游的基本工资也仅仅是不低于当地最低工资标准的报酬,这显然与导游人员特别是高端导游人员的期望值相差甚远,而且大量的社会导游人员(兼职导游)还根本无法享受到这项政策。回扣仍然是三亚导游人员收入的主要来源,而社会保险也只有旅行社的专职导游有,社会导游大部分是无社保的。不合理的薪酬、劳动保障制度,不能全面评价导游的工作量和工作质量,更不能保证导游劳动价值的补偿,极大地挫伤了导游人员的积极性,妨碍了三亚旅游业的健康发展。
    (四)表彰、奖励优秀导游人员的规定过于简单,评选标准、奖励措施及经费来源没有明确,操作性不强。
    (五)处罚规定简单,处罚自由裁量权过大对违法行为社会危害性大小的处罚力度针对性不强处罚,自由裁量权过大。《规定》对“无导游证或者通过伪造、转让、租赁、借用等方式取得导游证进行导游活动的”、“导游人员涂改、转让、出租、出借导游证的”,“导游人员未经旅行社委派,私自承揽或者以其他任何方式直接承揽导游业务,进行导游活动的,”罚款规定均是简单的规定为“处1万元以上5万元以下的罚款”,造成违法行为社会危害性大的行为打击力度不够,“黑导”依然盛行;《规定》第二十九、三十、三十二条均规定处一万元以上5万元以下罚款,三十二条还规定对旅行社处10万元以上50万元以下罚款,给管理部门执法自由裁量权过大,容易产生执法不公、人情执法,滋生腐败。
    二、几点建议
    (一)增加旅游行政主管部门、旅行社和导游服务公司对导游人员进行培训、指导和教育的奖惩规定,激励和保障旅行社和导游服务公司做好导游教育、培训工作,打造优秀导游队伍,提升导游行业地位。
    (二)明确导游的人事隶属关系。导游要隶属旅行社,确立并加强二者的劳务关系,旅行社按月给导游基本工资,领取与其劳动相称的带团津贴,旅行社和旅游管理单位负责对导游进行考评,明确工作奖罚制度。改变旅行社对导游只使用、不管理的局面,实行旅行社对导游的规范管理,真正把责任、权利和义务交给旅行社,导游只存在执行带团任务,提高服务质量,而旅行社将在旅游主管部门规定下选择购物场所。在旅行社实行管理导游的基础上,旅游主管部门加大对旅行社的监管,导游出问题,找旅行社负责,从源头保证导游由旅游企业管理和控制,解决了旅行社为聘请导游服务公司的导游的违法违规行为承担不当责任的局面。
    (三)明确主管部门对建立导游薪酬机制、激励机制的职责。导游人员存在的主要问题在于薪酬的不合理,合理的导游薪酬制度应不以消费提成和购物回扣为前提, 而是兼顾导游服务数量和质量的差异,以基本工资和服务费为主体,带团补贴为补充的导游人员薪酬制度。建议在《规定》中明确旅游相关管理部门根据导游人员的工作特点,并结合导游员等级标准,制定出导游职业工资标准,督促旅行社、导游服务管理中心等单位按照国家有关规定,与导游人员签订合法的劳动合同,指导建立导游人员薪酬机制、激励机制的职责,保证导游人员合法的收入。
    (四)明确评选优秀导游人员以及表彰、奖励作出突出贡献导游的标准、措施和资金来源,保障树立先进典型,以先进带动后进措施的落实到位,增强导游人员对本职业的认同感。
    (五)增加涉外导游的管理内容。随着海南国际旅游岛建设的深入,国际客源市场将进一步扩大,建议在《规定》中增加对涉外导游的管理内容,为涉外旅游人力资源的市场化配置、引进俄语、法语、德语、马来语等语种的紧缺人才、打击涉外“黑导”的行为提供政策、法律依据,争取吸引国内外高素质涉外导游人才参与海南国际旅游岛建设。
    (六)建议完善、细化处罚措施,缩小处罚自由裁量权。对正规导游采用惩罚与教育相结合的手段,在对其违法违规行为处罚的同时,注意教育、引导他们制定自己的职业规划,提高素质,提升服务,以良好的素质和服务赢得市场,增加收入,同时加大对“黑导”的打击、处罚力度,形成长效机制,维护正规导游的合法权利,使违法行为的社会危害与处罚相适应,营造良好的导游市场秩序;建议《规定》第三十二条增加列举属情节严重的情形,并完善相对应的处罚措施;第三十五条以索取小费或收受回扣的数额细化处罚规定。
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
    2013-04-02
 
承办单位 答复日期 答复内容
旅游委
2013年7月10日
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关于实施《海南经济特区导游人员管理规定》的建议
(B类)
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