坚持把制度集成创新摆在突出位置 奋力打造海南自贸港建设新标杆

坚持把制度集成创新摆在突出位置 奋力打造海南自贸港建设新标杆
——三亚“制度建设执行创新”三年行动综述

三亚市“制度建设执行创新”三年行动成果新闻发布会现场。三亚日报记者 刘琪成 摄

三亚日报记者 王昊

三年来，三亚市认真贯彻落实习近平总书记关于“把制度集成创新摆在突出位置”的重要指示批示精神，着眼于贯彻落实中央决策部署的战略需要、加快海南自由贸易港建设的现实需要和依法治市、建设现代化新三亚的实践需要，从2021年至2023年在全市范围剥笋式、滚动式开展“制度建设执行创新”三年行动（以下简称“三年行动”）。

三年来，三亚紧扣打造“六个标杆”和建设“六个三亚”发展目标，聚焦打造国际旅游胜地、自由贸易港科创高地，充分利用海南自由贸易港建设制度创新优势，大力推进三年行动，取得了积极进展和显著成效。经过三年的砥砺奋进、攻坚克难，三亚的制度文化更加深厚、制度体系更加完备、改革开放更加深化、社会治理更加有效、民生保障更加殷实、城市形象更加靓丽。

组织有力：

筑“顶”设计，分步实施

三亚以“敢教日月换新天”的气魄、“咬定青山不放松”的韧劲，从顶层谋划部署“制度建设执行创新”三年行动，依序确立2021年为“制度建设年”，2022年为“制度执行年”，2023年为“制度创新年”。

2021—2023年，三亚分别出台了《三亚市“制度建设年”行动方案》《三亚市“制度执行年”行动方案》《三亚市“制度创新年”行动方案》，加强制度建设执行创新的顶层设计，对每年度的主要工作任务、实施举措和保障措施作出具体安排。

2021年“制度建设年”，三亚明确提出，“到2022年，全市上下基本实现权责制度化、流程标准化、运行规范化，推出一批跨部门、跨行业、跨系统、穿透式的集成制度成果。”

2022年“制度执行年”提出，“制度执行力显著提高，以制度执行引领优化营商环境。提升营商环境法治化、国际化、便利化水平。”

2023年“制度创新年”，三亚以四方面为标准，再次明确目标：解决一批市场主体长期关切、严重制约高质量发展的体制机制问题；推出一批有分量、创新成色更足、影响力更大的集成制度；加快推进规则、规制、管理、标准等制度型开放及早破题；提出未来打造全面、协调、可持续的制度软环境的规划意见。

目标已经确定，关键在于落实。三年来，三亚根据“制度建设执行创新”三年行动不同目标，成立领导机构，狠抓落实，强力推进。

2021年，三亚设立“制度建设年”行动工作领导小组，下设办公室和审核验收组、动态监督组、宣传引导组，采取专班化运作机制，市级层面建立归口专班、部门专班、行业专班，区级层面参照市级做法。

2022年，设立“制度执行年”行动工作领导小组，与优化营商环境工作领导小组联署运行，实体化集中办公，建立第三方观察机制、内外监督机制、考核评价机制、信息反馈机制、协同联动机制。

2023年，设立“制度创新年”行动工作领导小组，与市委深改委（自贸办）制度集成创新工作并线联署运行，下设办公室和申报审核组、辅导提升组、联合监督组、宣传推广组、专家评估组，明确制度集成创新、课题导师和责任领导，高效牵引，选优赋能，做实“首席创新官”。

同时，三亚建立三年行动专家观察机制，引入第三方专业“外脑”机构，对“制度建设年”“制度执行年”“制度创新年”工作情况开展评估，客观分析改革举措、成效和存在问题，提出改进建议。组织建立专家库，对改革发展和制度建设等重大问题开展专家咨询、把脉问诊。

在推进三年行动过程中，三亚围绕落实重大改革发展任务和制度建设执行创新中面临的突出矛盾、难点问题，申报提出制度集成创新课题283项。聚焦国际旅游消费中心核心区建设、海南自由贸易港科创高地建设等8大领域的问题，采取自上而下与自下而上的方式确定19个市级重点攻坚制度创新课题。首创“首席创新官”工作机制，在全市各领域推选105名“首席创新官”，着力解决区域治理、要素流动、产业链协同、制度集成面临的体制机制障碍，打通关键环节和关键节点，引领三年行动不断走向深入。为了推动课题研究，还开展了“大擂台”活动，20项分量重、成色足、影响大的制度创新课题相继登台PK，广泛组织社会参与，群策群力，推广研究成果，充分展示开放、活力、向上的新三亚形象。

措施精准：

有序推进，有效落实

三年行动各阶段既有侧重又完整统一，对行政、市场、社会治理进行了全方位的制度梳理，在体制、机制、技术层面进行了多维度的制度创新，在经济、文化、社会、民生、生态、政府治理等领域进行了多方面的建章立制，通过有力的组织实施和措施保障，使三年行动的各项任务得以有序推进、有效落实。

——行动方案的标准化。三年行动分别制定年度行动方案和工作流程标准，提出可衡量的目标、可操作的措施，特别是制定清晰的、可量化的工作流程，成为推动当年度行动的指导性、规范性文件。其中，将“制度建设年”的行动分为确认权责、规范运行、验收总结、持续优化四个阶段；将“制度执行年”的行动分为动员部署、精准攻坚、总结验收三个阶段；将“制度创新年”的行动分为动员部署、课题确立、集中攻关、总结表彰四个阶段。对每一个阶段的工作都提出了方便量化、评估的工作要求。如，在“制度创新年”，建立制度（集成）创新课题、案例申报机制，明确具体申报流程和评定标准，确保制度（集成）创新课题及案例申报审核工作规范有序进行。

——制度建设的标准化。为保证制度制定的标准化，及时清理了与海南自由贸易港建设不相适应的地方性法规、规章和规范性文件；根据省、市最新立法规定，及时对现有的行政规范性文件进行系统清理，通过修改、废止等方式，确保规范体系的一致性。把制度建设和创新贯穿三年行动的始终，持续规范内部管理制度，持续健全对外行权制度。对权力运行制度的修订，进一步细化、完善了自由裁量基准，推动了权责运行的制度化、流程的标准化。

——制度执行的标准化。为确保制度运行的刚性和规范化，各部门各单位坚持以标准化的理念和方法执行制度：填写制度执行摸底清单，对制度执行情况和执行评价进行描述；填写制度执行问题清单，对各单位履行责任、行使权力过程中遇到的问题进行描述，提出解决措施和完成时限；填写制度执行攻坚清单，设定攻坚期和预期成果。在制度执行过程中，还建立第三方观察机制、内外监督机制和考核评价机制、信息反馈机制，这些机制都有具体的标准化工作流程，有效提升制度执行水平，推动三亚行政权力运行的规范化。

——制度创新的标准化。三年行动尤其重视制度的创新，但制度创新不是主观评价，而是制定了明确的制度创新标准，根据制度创新程度对制度创新案例划分为标志性创新、突破性创新、改进性创新三类，对每一类创新做出了不同的定义，并分别提出了评定标准。如在获得领导批示和肯定方面，标志性创新必须获得国家领导人批示肯定，列入国务院复制推广范围；突破性创新必须获得省部级领导批示肯定，列入全省复制推广范围；而改进性创新则要获得市领导批示肯定，或列入全市复制推广范围。同时，根据海南省制度创新标准评价体系，引入内部评价模型，开展制度创新度量和考核评价。

三年收获：

释放活力，推动发展

三亚以制度创新打造具有特色的政策组合拳，着力解决一批经营主体长期关切、严重制约高质量发展的体制机制难题，并推动制度“软环境”建设常态化、长效化，逐步形成三亚特色的“制度意识”和“制度文化”，擦亮以制度塑城、立城、兴城的三亚城市新名片。

——经济发展提速向好。2021—2023年，地区生产总值年均增长6.2%。2023年全市地区生产总值971.34亿元，按不变价格计算，同比增长12%，增速位于全省各市县第一，快于全省2.8个百分点，三次产业结构调整为11.4:13.7:74.9，旅游业、现代服务业、热带特色高效农业实现了加快发展，服务业对经济增长的贡献率达81.7%……这一个个数据，足以说明三年来三亚借制提效，熨平疫情影响，经济发展呈现更强韧性、更大潜力、更足活力。

——创新发展迈出重要步伐。崖州湾实验室入轨工作走在同批次前列，三亚海洋实验室揭牌，三亚数学与物理国际研究中心开工建设。崖州湾科技城汇聚了32家科研机构、5家国家级科研平台、25家省部级科研平台。全社会研究与试验发展经费投入强度达到2.9%，是全省平均水平的两倍以上；崖州湾科技城不仅构建起“从基础科研、成果转化到企业孵化”的良性产业循环，还打通了“检测前端、田间服务、实验室管理、成果转化、经营创收”种业全产业链条。

——对外开放水平不断提高。实施全球招商合伙人行动计划，新设10个国内驻点招商机构和国际商务服务点，织密对外招商网络。设立三亚市全球贸易之窗，高标准建设琼港经济合作三亚示范区。在全省率先成立RCEP（三亚）企业服务中心，加快三亚与全球资源全方位深度链接。2023年出台《三亚市促进首发首秀首店经济发展试行办法》，积极引进和培育优质商业品牌，最高奖励300万元，路易威登（LV）海南首店于2023年10月在三亚国际免税城开业。中国（三亚）跨境电子商务综合试验区线上综合服务平台上线运行。三亚入选新一批国家对外文化贸易基地。

——重点领域制度创新初步系统集成。瞄准游艇全产业链建设、邮轮旅游、种业CRO模式、知识产权“五合一”管理体制及地下综合管廊建设开发利用等重点领域，加快制度集成创新成果落地，有效推动重点领域制度创新系统集成。“两个15%”所得税政策享惠面持续扩大，三张“零关税”清单扩容增效，自用生产设备“零关税”进口值全省第一。健全“1+4+N”优化营商环境工作体系，形成“绿色办税直通车”“涉外劳动争议裁审衔接”“三亚营商直通车”等一批营商环境领域标志性成果。推动“机器管招投标”改革、远程异地评标落地，涉及招投标金额24.5亿元，规范透明、无人干预的评审机制逐步推开。开展旅游市场整治专项行动，打出“三个一+云监管+红黄牌”组合拳，优化旅游投诉“先行赔付”服务机制，全市酒店、景区、民宿等10.44万家涉旅企业入驻“三亚放心游”平台。持续深化教育集团化办学改革，组建8家市属教育集团，将全市127所公办中小学校纳入集团化办学管理，促进基础教育优质均衡发展。

——形成一批全省全国领先的制度创新实践案例。在“制度建设年”，在厘清权责边界、深化改革创新、提升治理效能、优化营商环境等四个领域收录了20个典型案例。在“制度执行年”，分别在开放三亚、创新三亚、绿色三亚、诚信三亚、幸福三亚、清廉三亚六个方面推出35个典型案例。在“制度创新年”，在党建引领、要素保障、产业发展、政务服务、社会治理、市场监管等六大领域遴选收录35个制度创新案例。截至2023年12月，海南省累计发布制度创新案例140项，其中三亚市有17项成果入选，在全省各市县中排名前列。市市场监督管理局与市数字化城管监控中心共同开展的“海南三亚12345政务服务便民热线标准化服务项目”获得国家级制度创新试点，推动了行政管理和服务领域标准体系建设；三亚稳粮保供案例获得了国务院肯定；深化公立医院、医疗医药体制和医保支付方式改革，入选中央财政支持公立医院改革与高质量发展示范项目，被国家卫健委确定为紧密型城市医疗集团建设试点城市。

三年来，三亚以高水平制度创新推动三亚特色产业发展提质增效，先行先试推送各类市场主体所需的“政策礼包”，持续优化市场环境，最大限度释放制度创新活力，切实将制度创新成果转变为推动高质量发展的实际成效。