为家庭弱者撑起“保护伞”
——《海南省实施〈中华人民共和国反家庭暴力法〉办法》解读

在很多人眼里，“打自己的老婆别人管不着”“打自己的孩子是父母的权力”“虐待老人是家务事”。长期以来，家庭暴力的隐私性使“清官难断家务事”成为执法中的观念障碍，导致此类问题一直得不到有效解决。实际上，家庭暴力不是家务事，它不仅直接危害受害人的身心健康和生命安全，而且容易引发恶性犯罪案件，危害社会的安全与稳定。习近平总书记曾指出：“家庭和睦则社会安定，家庭幸福则社会祥和，家庭文明则社会文明”。反家庭暴力立法是维护家庭和谐、社会稳定的必然要求。《海南省预防和制止家庭暴力规定》自2006年实施以来，为预防和制止家庭暴力，保护家庭成员合法权益，促进家庭和谐、社会稳定发展发挥了积极作用。但随着社会的发展变化，反家庭暴力工作呈现了新特点，特别是2016年《中华人民共和国反家庭暴力法》施行后，该规定的部分内容已无法体现上位法的新要求，需要补充完善并与之衔接。同时，海南自由贸易港的建设对家庭文明程度和社会治理水平也提出了更高更新的要求。2020年6月16日，海南省第六届人民代表大会常务委员会第二十次会议审议通过《海南省实施<中华人民共和国反家庭暴力法>办法》（以下简称《办法》），自2020年8月1日起施行。《办法》共6章33条，从上位法规定和本省实际出发，本着尽量不重复上位法，遵循“不抵触、有特色、可操作、小切口”的地方立法原则，对家庭暴力的预防、家庭暴力的处置、人身安全保护令、法律责任等作出了规范与保障，增强了针对性和可操作性。同时，在制度上多方面实现了突破和创新，既回应受暴妇女、未成年人、老年人、残疾人等弱势群体的关切，又是共创和美家庭、共建和谐文明社区、推进海南自贸港建设的有力举措。其主要亮点有以下几个方面：

一、细化调整范围

《办法》根据相关法律规定，细化了上位法的调整范围，对家庭暴力的类型、家庭成员以及准家庭关系的暴力行为作出规定：一是家庭暴力主要包括身体暴力和精神暴力，表现为家庭成员之间以殴打、捆绑、残害、限制人身自由以及经常性谩骂、威胁、恐吓、侮辱、诽谤、骚扰等方式实施的身体、精神等侵害行为；二是家庭成员以外具有监护、扶养、寄养等关系的共同生活的人之间相处密切，一方对另一方具有很强的人身依赖性，他们之间发生暴力的情况也较为普遍，且暴力行为特征与家庭暴力高度接近，具有隐蔽性、反复性、取证难、容易被认定是私事等。为了保护受害人的合法权益，他们之间实施的暴力行为，参照本办法规定执行；三是将“目睹家庭暴力的未成年人”纳入家庭暴力受害对象。家庭成员使未成年人目睹家庭暴力行为，虽非直接针对未成年人，但与恐吓、威胁等行为类似，也可能对其造成伤害，因此对于目睹家庭暴力的未成年人，应当参照适用家庭暴力受害人的有关规定。

二、明确相关部门和单位的职责

反家庭暴力，是国家、社会和每个家庭的共同责任。我国目前的政府行政管理体系中没有专门的主管家庭事务的部门，根据当前开展反家庭暴力工作的实际情况，《办法》一是明确和细化了县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构负责组织、协调、指导、督促有关部门做好反家庭暴力工作的具体职责；二是明确了各级政府及有关部门、司法行政机关、人民团体、社会组织、居民委员会、村民委员会的反家庭暴力职责；三是鼓励、支持组织和个人通过捐助、志愿服务开展法律咨询、心理辅导等方式参与反家庭暴力工作。

三、厘清处置责任

《办法》一是明确了反家暴工作实行首接负责制，对涉及多个组织职责的，由首先接到家庭暴力投诉、反映或者求助的组织会同其他组织共同处理；对于不属于其职责范围的，应当及时移送有关部门处理。二是针对实践中存在的“家庭暴力是家务事，外人不好干涉”的错误观念，还明确规定了组织和个人发现正在发生的家庭暴力行为，有权及时劝阻或者向公安机关报案。三是明确了反家暴联动工作机制。规定可以通过政府综合服务热线12345平台实现及时受理、快速应对、联动处置，有效落实反家暴联动工作机制。

四、建立反家庭暴力工作机制

反家庭暴力工作直接目的是预防和制止家庭暴力、保护受害人合法权益，最终目标是维护平等、和睦、文明的家庭关系，促进家庭和谐、社会稳定。为实现上述目标，使制度设计既有利于预防和制止违法行为、做到有效管用，又有利于促进家庭和谐、做到施策有度，《办法》在已有制度设计的基础上对相关措施，如强制报告制度、告诫制度、人身安全保护令制度等进行了进一步细化，力求具体、明确、可操作。

一是强制报告制度。强制报告制度是指法律规定的义务主体，在发现特定人群遭受家庭暴力时，必须报告有关部门，否则将承担相应的法律责任。为及时发现和制止家庭暴力，更好地保护无民事行为能力人、限制民事行为能力人，《办法》规定了学校、幼儿园、医疗机构、居民委员会、村民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员在工作中发现无民事行为能力人、限制民事行为能力人遭受或者疑似遭受家庭暴力的，应当及时向公安机关报案，并提供必要的救助。同时，为了避免负有义务的单位和人员因担心被打击报复而不愿意或不积极履行强制报告义务，还对报案人的信息保密问题作了规定。这样的制度设计强化了对弱势群体的保护，有助于及早发现未成年人等遭受家庭暴力的侵害，使公安机关、社会组织能够及时介入，对受害人进行救助和安置，对加害人采取措施，防止家庭暴力继续发生。

二是告诫制度。家庭暴力告诫制度是公安机关对依法不予治安管理处罚的家庭暴力加害人采取训诫、教育、警示等非强制措施，督促加害人改正违法行为作出的一种治安行政指导。实践中存在着家庭暴力行为因为达不到行政处罚或刑事制裁的伤害标准而处于公权力无法干预的状态，相当多的加害人因而有恃无恐并逐步升级，这在一定程度上助长了家庭暴力行为的发生。针对这一轻微家庭暴力面临的困境，上位法规定了公安机关告诫制度。告诫书的作用并不限于震慑、警示、督促加害人，也可作为人民法院认定实施家暴的证据，《办法》细化了上位法的告诫制度。规定对未成年人、老年人、残疾人、孕期和哺乳期的妇女、重病患者实施家庭暴力的；因实施家庭暴力被公安机关或者其他相关组织批评教育仍不改正的；受害人要求出具告诫书的等几种情形应当出具告诫书，并明确公安机关应当将告诫书送交加害人、受害人，并通知加害人、受害人居住地的居民委员会、村民委员会。居民委员会、村民委员会、公安派出所应当对收到告诫书的加害人、受害人进行查访，监督加害人不再实施家庭暴力。此外，还对出具告诫书的时限、内容以及送达程序作了规定，增强了告诫制度的可操作性。

三是人身安全保护令制度。人身安全保护令是在施暴者和受害者之间设立的一顶法律保护伞，是在施暴者和受害者之间筑起的一道无形的“隔离墙”，将施暴人阻拦在“够不着”受害人的地方，在很大程度上预防家暴的发生或者再次发生。《办法》从人身安全保护令申请主体、申请方式和内容、时限、保护令送达、执行、违反处置以及违反方的失信惩戒制度等方面，做出详细规定。并明确了“居民委员会、村民委员会、申请人和被申请人所在单位发现被申请人存在违反人身安全保护令行为的，应当及时报警或者向原作出人身安全保护令裁定的人民法院报告”。

四是临时庇护制度。反家暴工作除了在规范化管理、人性化服务、亲情化疏导上下工夫，还应当为受害人躲避进一步的暴力提供短期安全的安身之所，帮助其脱离暴力侵害或威胁，这也是政府保护公民人身权利的职责所在。因此，《办法》规定市、县（区）、自治县人民政府可以单独或者依托救助管理机构设立临时庇护场所，为家庭暴力受害人提供临时生活帮助。同时，鼓励提供社区应急庇护救助服务，支持社会力量设立公益性的临时庇护场所。

反家庭暴力工作涉及主体众多，涵盖报警、求助、就医、伤情鉴定、庇护、人身安全保护、法律援助、调解等多个环节，需要多部门统筹、协调、合作，建立预防、处置、救助一体化多部门合作工作机制，并发挥作用。在依法预防和制止家庭暴力的同时，在全社会大力开展家庭美德和反家庭暴力教育宣传，建立平等、和睦、文明的家庭关系，普及反家庭暴力知识，增强公民反家庭暴力意识，形成对家庭暴力抵制并采取“零容忍”态度的良好社会氛围，为家庭弱者撑起“保护伞”。

（通讯员　邵海燕　王震国）