海南省人民政府办公厅关于
加强城市地下空间开发利用的指导意见
琼府办〔2023〕3号

各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位:

根据《海南省人民政府关于支持产业项目发展规划和用地保障的意见》(琼府〔2021〕44号)精神，为推动全省城市地下空间集约节约、合理有序、综合开发，提高城市综合承载能力，适应城市现代化和可持续发展的需要，加快海南自由贸易港建设，经省政府同意，现就加强城市地下空间开发利用提出以下指导意见。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，根据海南自由贸易港建设需求和城市发展需要，坚持因地制宜、综合利用、科学规划、分步实施，建立健全城市地下空间规划，规范完善城市地下空间建设管理，科学推进城市地下空间保护开发，优先保障应急防灾、人民防空、地下交通、市政工程、地下公共空间等城市基础设施和公共服务设施建设，合理促进经营性项目建设，统筹实现社会效益、经济效益、环境效益和战备效益，推动国土空间资源高效利用。

二、主要任务

(一)开展城市地下空间资源调查评价。各市县政府应当组织相关部门开展地下空间开发利用状况调查和资源评价，了解地面、地下及周边现有建(构)筑物、市政设施、地下管网、人民防空工程、文物古迹等，结合规划编制、用地管理、工程建设、监测监管、地质调查、地质断裂、防灾减灾等需要，查清现有地下建(构)筑物种类、构成、范围、用途、权属、建造时间，明确各类地下资源的适建规模、分布情况，评估地下空间开发利用现状问题和空间适宜性，在资源利用、自然灾害等方面识别潜在风险。

各市县政府组织住房城乡建设、水务、通信、电力、交通运输、人民防空等行业主管部门对职责范围内的现状地下市政基础设施和其他地下建(构)筑物进行普查并完成数据建档，整合收集地下空间基础调查、规划建设管理、用地权属及附属建(构)筑物确权登记等相关数据，汇交至省国土空间基础信息平台，适时推行三维地籍管理技术应用，实现信息共建共享、管理动态智能。

(二)科学编制城市地下空间规划。各市县根据城市发展需求，把握规划编制深度，因地制宜、合理有序，组织编制城市地下空间相关规划。

市县国土空间总体规划应统筹地上地下空间资源，提出地下空间开发重点区域，以及城市地下空间的开发目标、规模、分层分区和协调连通的管控要求。

地下空间专项规划应依据市县国土空间总体规划，衔接相关专项规划，按照竖向分层立体综合开发、横向相关空间连通、地下工程与地表建筑相协调的原则，提出地下空间规划目标、平面布局和分区管控、竖向分层划分、横向互连互通开发步骤等地下地上空间一体化安排部署，明确禁止、限制与适宜建设地下空间的范围，以及人民防空、环境保护和安全保障措施等方面的要求。可结合实际情况，探索地下空间开发利用专项规划和人民防空建设专项规划合并编制，报同级人民政府审批。

地下空间开发重点区域应编制地下空间详细规划，或结合地上区域开展详细规划编制或修编，明确地下空间开发边界、开发强度、建设规模、主要用途、公服配套、竖向高程、出入口位置、公共通道、连通方式以及分层要求等规划管控内容。详细规划依法批准后，作为地下空间开发建设的依据。

(三)加强城市地下空间复合利用。坚持地下空间分层规划和复合利用。通过运用新技术和资金投入，统筹地上地表地下资源的开发利用。地下空间应紧密结合轨道交通、新区开发、旧城改造、海绵城市建设和基础设施建设等重点工作开展，促进“立体枢纽”建设和土地综合开发。优先安排人民防空、地下交通、市政工程、应急防灾、消防救援、环境保护、安全保障等城市基础设施及公共服务设施。加强城市重要通道地下空间管控，预留远期地下交通干线建设空间。

(四)完善城市地下空间建设用地使用制度。利用地下空间进行开发建设的，应当在供地时一并明确地下空间建设用地的范围、用途、建设要求等使用条件和内容。地下空间建设用地使用权可参照国有土地使用权供应的有关规定，采取划拨、出让、租赁等方式，与地上建设用地使用权一并供应或单独供应。地下空间建设用地使用权和使用年期参照国有土地使用权的相关规定。地下空间的具体分层和不同用途的基准地价按照《海南省人民政府关于支持产业项目发展规划和用地保障的意见》(琼府〔2021〕44号)执行。

地下空间所涉建设用地使用权、建(构)筑物所有权、地役权、抵押权以及其他不动产权利可依法办理不动产登记。地上地下空间所有权利主体一致的，结建项目的地下建(构)筑物，可与其地表建设用地使用权一并办理登记。单建项目的地下建(构)筑物，可由建设单位申请单独办理登记。

(五)规范城市地下空间建设项目实施管理。地下空间工程建设应当符合地下空间规划，严格履行建设程序。对结合地面建筑进行的地下工程建设，应随地面建筑一并向相关主管部门依法申请办理手续。对独立开发的地下交通干线、物资仓储设施、商业服务业设施和能源、通信、人民防空工程以及停车场等其他地下工程设施，应向相关主管部门依法单独申请办理项目审批、规划、用地、环评、安评、消防、施工许可等手续。

落实地下空间建设工程设计、施工、维护等全过程标准化管理。地下空间建设工程的设计，应当满足地下空间对环境保护、防洪防潮、排涝、结构安全和设备设施运行、维护等方面的使用要求，使用功能与出入口设计应当与地面建设相互协调；结合地面建筑建设地下工程的地下室用地边界线退让距离应当符合法律法规、规章和技术标准的要求。未明确地下空间规划要求的地下空间建设工程，需开展地下空间使用论证，提出地下空间建设工程的规划条件，明确地下空间的开发利用范围、用途、深度、互连互通等要求，依法经批准后纳入详细规划管理。

地下空间工程建设应采取有效的安全和防护措施，保证地表及周边现有建(构)筑物、市政设施、人民防空工程、文物古迹、古树名木、公共绿地、地下水资源的安全，做好洪涝安全和消防防护措施，避免带来次生灾害。地面附属设施应当做消隐处理。

(六)加强城市地下空间安全管理。按照“谁投资、谁拥有、谁使用、谁管理”的原则，地下空间建成后，地下空间建(构)筑物和设施的所有权人为地下空间的使用和维护管理责任人，提倡“投资建设管理”一体化。地下空间建(构)筑物和设施的所有权人与实际使用人不一致的，由其所有权人委托实际使用人承担地下空间使用和维护管理责任。

地下空间的使用和维护管理责任人应制定各类应急预警措施方案，加强应急防灾演习，防范突发事件的发生，及时向有关部门报告突发事件信息；按照设计用途合理使用地下空间，保障公共通道及出入口的开放性和交通集散功能，保持消防、报警、通风、照明、监控、通信等设施正常运行，做好地下空间的标识管理和指引，并配合城市基础设施维护单位对相关设施进行日常维护保养。未经批准不得擅自改变地下空间使用功能、层数和面积。

三、保障措施

(一)加强组织领导。市县政府是地下空间开发利用工作的责任主体，要建立健全工作机制、制定工作方案、分解具体任务、抓好工作落实。省自然资源和规划、住房城乡建设、发展改革、旅游和文化广电体育、生态环境、工业和信息化、商务、公安、民政、交通运输、水务、应急管理、消防、军民融合等有关部门，要加强协调配合、指导、监督和检查，按照各自职能分工共同推进地下空间规划、利用、建设和管理等相关工作。

(二)完善配套制度。有条件的地级市可以率先开展地方性立法试点工作，探索地下空间开发利用机制创新，出台鼓励促进地下空间开发利用的政策措施和相关配套细则，积极吸引社会资本参与地下空间开发建设。

(三)健全数字支撑。利用省国土空间基础信息平台，加强自然资源、不动产登记、地下管线、地下工程报建等信息化成果整合，积极推进“二三维一体”的信息化管理模式。建立健全地下空间数据信息查询和更新机制，实现地下空间资源调查、规划审批、土地供应、确权登记、市场交易、安全监管等数据资料共享和系统互联互通。

(四)强化管理责任。涉及地下空间利用的行业主管部门及相关单位应主动及时向省国土空间基础信息平台汇交地下空间利用的信息数据。因汇交信息不及时、不真实、不准确、不完整的，在地下空间开发利用过程中对他人的建(构)筑物或者设施造成损害的，应当承担相应责任。

海南省人民政府办公厅
2023年1月9日

(此件主动公开)