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案  由: 关于海南省火灾公众责任险强制立法的建议
提 案 者: [委员] 刘敏;
    近年来,随着海南经济社会发展,城市化进程不断提高,KTV、酒吧、餐饮、酒店、大型超市、多功能商场、高层写字楼等人员密集场所日益增多,火灾发生源增多,发生火灾的概率也日益增高,极易造成重大人员伤亡和财产损失。海南省委、省政府、消防部门深入贯彻消防法、消防安全责任制实施办法等法律法规,狠抓消防安全责任落实,扎实开展火灾隐患排查整治,加强灭火和应急救援体系建设,2017年,全省发生火灾1021起,死亡13人,受伤12人,直接经济损失达5072万,火灾灾情平稳。但作为国家《消防法》规定的鼓励和引导经营者投保火灾公众责任险,一直落实不足,我省火灾公众责任险的投保覆盖面一直很窄,经营者投保率不足10%,火灾公众责任险发展一直不充分,发生火灾后赔偿不足的情况时有发生。究其原因,主要在于:
    一、经营者安全意识淡薄,心存侥幸,认为火灾发生概率低,即便出现特大火灾,经营者无力赔偿,最终也会由政府赔偿损失。
    二、经营者投保意识差,认为火灾公众责任险不属于强制性险种,没有必要投保;加上出于成本控制的考虑,投保火灾公众责任险的内生动力不足。
    三、火灾公众责任险的宣传不到位,许多经营者对它的保障范围、保障程度都不了解,甚至并不清楚这一险种的存在及价值。
    四、火灾公众责任险通常保费低廉,一旦发生,赔付金额却非常高。在缺乏强制性的情况下,投保率非常低,作为营利性机构的保险公司对发展火灾公众责任险的积极性不高。
    五、由于投保低率,保险公司缺乏设计产品所必需的风险数据,难以设计出既满足经营者需要、又能支持自身可持续发展的保险产品,总之是供需两不旺。
    从国际惯例看,火灾公众责任保险是关系到社会公众安全利益的保险,一般都会采取立法等强制措施实施。为此,我建议在海南省实施火灾公众责任保险强制立法,实现应保尽保,应赔尽赔,具体原因如下:
    一、火灾公众责任保险的定义
    火灾公众责任保险是指在保险有效期限内,被保险人在经营场所内依法从事生产、经营活动时,因火灾、爆炸等事故造成第三者人身伤亡和财产损失,依法应负的对受害人的医疗费、死亡残疾补助、误工费、营养费、受灾财产损失等经济赔偿责任,由保险公司在责任范围内向受害人提供赔偿。
    从定义上就可以看出,火灾公众责任保险是以市场经济手段转移和化解火灾风险的有效手段与方法。
    二、实施火灾公众责任险强制立法的作用与意义
    1、完善消防安全责任体系,提高消防安全治理水平
    实施强制火灾公众责任险可以使消防部门从“大包大揽”式的行政管理旧模式中解脱出来,减少行政监管的成本,增强经营者参与消防安全工作的积极性与主动性,使经营者成为消防安全的核心责任主体,完善消防安全责任体系,提高消防安全治理水平。实施火灾公众责任险制度,是消防安全责任制度上的创新,也是与国际消防安全管理水平接轨的重要体现,符合服务国家战略和“三区一中心”战略定位及制度创新的要求。
    2、发挥保险经济赔偿的功能,提高经营者抵御火灾风险的能力,减少财政负担
    发展强制火灾公众责任险有利于发挥保险经济补偿的功能,妥善快速解决火灾受害者的赔偿问题,是保险业服务经济社会发展作用的具体体现。经营者通过投保火灾公众责任保险,将对火灾受害者的经济赔偿责任转移给保险公司,将未来不确定的经济损失转化成每年固定的保费支出,短期看,增加成本支出,但从长期看,极大减小经营的不稳定性及不确定性,提升经营者抵御火灾风险的能力。
    发展强制火灾公众责任险能为灾后的经济救助提供强有力的财力保障,帮助受灾企业和群众尽快恢复正常的生产和生活秩序。同时,政府不必再对火灾事故进行兜底,从而减轻财政负担。
    3、发挥保险辅助社会管理的职能,化解社会矛盾纠纷
    保险具有社会管理的职能,政府可通过建立保险机制,加强火灾风险管理,补偿受害者经济损失,减少政府与经营者、经营者与受害者的矛盾纠纷。通过实施火灾公众责任保险强制立法,受害人及时得到赔偿,可以及时化解火灾后经营者因履行民事赔偿责任而带来的经营不稳定,或因无力履行民事赔偿责任而不带来的社会不稳定。
    4、发挥保险防灾防损的功能,提升经营管理者消防安全工作的积极性和主动性
    发展强制火灾公众责任险有利于发挥保险防灾防损的功能,用市场化手段加强火灾预防体系,建立火灾风险识别、预警、控制等防灾防损机制,用浮动费率促进投保单位加强消防安全管理,能够有效降低火灾事故的发生概率,提升城市综合管理水平,有利于充分发挥政府管理职能和保险业市场调节功能,实现行政力量与市场力量的有效互补。
    三、实行火灾公众责任险强制立法的可行性分析
    1、推行强制火灾公众责任险的法律环境已成熟。
    2008年版国家《消防法》规定:国家鼓励、引导公众聚集场所和生产、储存、运输、销售易燃易爆危险品的企业投保火灾公众责任保险,鼓励保险公司承保火灾公众责任保险。随后,深圳、湖北、新疆、四川等多地出台的消防条例,均规定公众聚集场所和生产、储存、运输、销售易燃易爆危险品的企业须投保火灾公众责任保险。应当说,海南推行强制火灾公众责任险的法律环境是成熟的。
    2、关系到社会公众利益的保险,通过立法强制实行是国际惯例。
    经济发达国家和地区通常采用市场化风险转移机制处理突发公共事件,其中伤亡人员的赔付主要由保险公司,日本、瑞士、韩国、英国等国家都有法律规定,公共场所实施强制火灾公众责任险制度。应当说,海南推行强制火灾公众责任险,完善火灾防范、救援、赔付体系,是符合海南建设自由贸易区(港)的发展方向的。
    3、强制火灾公众责任险的责任范围单一、费率低,不会过多增加经营者成本。
    火灾公众责任险实行强制,解决了投保率低的问题,实现应保尽保,符合保险大数法则,应而保险公司制定的费率也是比较低的。应当说,海南推行强制火灾公众责任险,是不会增加经营者成本的。
    综上,鉴于火灾公众责任险具有转嫁经营者风险、维护社会稳定、降低火灾事故发生概率的社会管理功能,应利用海南经济特区立法权,实施火灾公众责任险强制立法。与此同时,要进一步完善与此配套的法律法规及细则规定,进而保证其可操作性。
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
省应急管理厅;  海南省消防安全总队;省司法厅;  2019-05-06
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
省应急管理厅
2019年6月24日
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关于海南省火灾公众责任险强制立法的建议
(B类)

    海南省应急管理厅
    关于政协海南省第七届委员会第二次会议第0558号提案的答复(复文分类:B)
    刘敏委员:
    您提出的《关于海南省火灾公众责任险强制立法的建议》(省政协委员提案第0558号)收悉,经商省司法厅和省消防总队的意见,现答复如下:
    您的提案深入分析了海南省火灾公众责任险存在的主要问题、强制立法作用、意义和可行性,并提出了针对性建议,对进一步降低火灾事故发生,维护社会稳定,提升应急管理工作水平具有参考价值。
    近年来,我省就相关涉及爆炸、火灾等高危行业实行保险的法规得到长足发展。一是我省实施的《海南经济特区安全生产条例》,通过立法的形式明确了在非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等生产经营单位强制推行安全生产责任保险。二是制定《海南省消防条例》,并于2017年12月7日,六届海南省人民政府第96次常务会议审议通过了《海南省消防安全责任制规定》,建立完善火灾公益保险和火灾公众责任险制度,为海南的灾后经济救助提供财力保障,帮助受灾企业和群众尽快恢复正常的生产和生活秩序。
    下一步,我们将结合您关于海南省火灾公众责任险强制立法的建议,在四个方面进一步推进火灾公众责任保险工作。
    一是加快修订条例的步伐,强化地方立法保障。《海南省消防条例》的修订已经列入省人大今年立法计划项目,我们充分利用海南经济特区的立法权,将认真研究,通过修订地方立法进一步明确火灾公众责任保险。
    二是完善相关险种。积极协调保险监管部门和保险公司,加强工作前期调研论证,制定完善适应海南实际的火灾公众责任保险险种,合力设定保险费率、赔偿范围等内容,更好地保障投保单位的利益。
    三是试点建设推广。待新修订《海南省消防条例》出台后,我们将选取部分地区和单位,联合保险监管部门和保险企业,重点围绕规模较大的宾馆、饭店、商场、娱乐场所和危险化学品企业试点推行;试点成功后在全省推广经验,争取在自贸区(港)建设中实现火灾保险制度创新。
    四是多方联动加大宣传,创造条件鼓励投保。我们也将积极协调保险公司、新闻媒体应加大力度通过多种途径宣传火灾公众责任保险。以开展全国消防安全日、安全生产月等活动为契机,进行消防知识、安全知识宣传过程中增加火灾公众责任保险的相关知识宣传,为火灾公众责任保险的发展创造良好的认知基础。