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案  由: 关于对标海南自贸区(港)建设,做好我省出入境管理工作的建议
提 案 者: [委员] 吉小妹;
    主要内容:2018年4月,习近平总书记出席海南建省办经济特区30周年庆祝大会并发表了“4.13”重要讲话,向全世界宣布要在海南全岛建设自由贸易试验区和逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设,之后,中央下发了中发[2018]12号文件。
    为深入学习贯彻习近平总书记“4.13“重要讲话和中央12号文件精神,落实省委七届四次全会工作部署,针对自贸区(港)建设背景下如何做好我省出入境管理工作,省政府和我省出入境管理部门在做好59国免签政策落地实施,改进“放管服”提高工作效能,加强信息化建设等方面做了大量工作,取得了一定成效。
    一、存在的主要问题
    (一)国际航线开发力度不够,制约我省政策优势的发挥。推进扩大开放,发挥好海南59国免签政策的独有优势,必须要有便捷的国际航班航线作为支撑。我省目前主要有5个出入境口岸,分别是美兰机场、凤凰机场、博鳌机场(临时性)3个空港口岸和海口秀英港、三亚邮轮码头2个海港口岸。近五年来,我省出入境游客保持较大幅度增长,2017年达到100万人次,2018年仅1-7月,就已达126万人次。中央提出建设海南自贸区(港)后,我省59国游客入境免签政策5月1日正式实施,截至8月5日,59国免签入境外国游客为7.8万人次,同比增长4%。按海南旅游国际化水平三年行动计划的要求,我省2020年入境游客的目标为200万人次,但目前我省国际航线仍较少,59国中开通海南直航的仅有9国,与建设海南自贸区(港)和国际旅游消费中心的定位极不匹配。
    (二)“免签”非真正意义上的免签,单飞游客应急措施有待进一步常态化、规范化。 我省59国免签政策的实施,目前主要还是通过“旅行社接待模式”进行申报,即外国游客须提前48小时通过海南本地旅行社申报个人信息,旅行社在游客入境前24小时向我省出入境管理部门申报游客个人信息,方可办理免签入境。由于“旅行社接待模式”与国际通行的免签差别很大,造成外国游客对我省59国免签政策的误读,今年 5月,曾传出“60多名外国游客单独直飞海南免签被拒”的消息,此后,对个别单飞抵琼的国外游客实行由指定旅行社现场接待办理的应急措施。由于单飞游客应急措施为一时的权宜之策,无法可依,同时,因临时指派,旅行社无法验证外国游客填报信息的真伪,无力实施游客入岛后的监督,还有可能承担潜在的处分和重罚的风险,加之政府在鼓励旅行社参与落实59国免签政策宣传和实施方面的工作力度不够,激励措施不多,补贴不到位,因此旅行社对接待免签散客的积极性也不高。
    (三)口岸管理的硬件设施建设滞后,通关效率不高。海口港邮轮码头联检大厅设备陈旧,凤凰国际邮轮港二期码头联检楼长期未通过验收,空港口岸通关现场未达到国家口岸设置标准,如,海关部门拟在美兰机场放置一套价值800多万的CTX检验设备,15米长的占地,却因为联检大厅没有足够空间未能安置。三亚凤凰机场国际航站楼投入使用时设计年游客吞吐量为50万人次,2017年出入境游客已达89.5万人次;入境人数高峰期客流量达每小时1100人,行李提取、通关通道等处旅客拥挤、排长龙的现象频现。
    (四)对外宣传力度不够,宣传渠道亟待进一步拓展。省政府争取外交部支持我省对外宣传59国免签政策的工作进展较为缓慢,对单飞游客应急措施的宣传不到位,因误读免签政策未经预申报直飞海南的外国游客并没有逐月下降的趋势。拓展外宣渠道、扩大受众群体、创新外宣方式方法等方面有待加强。
    (五)安全管控防范机制不够完善,信息互联互通建设还较为滞后。目前,我省国安、公安、反恐、边防、旅游、外事、商务、海关、检验检疫等涉外管理部门监管信息不对称问题较突出,外管信息化平台建设有待强化。如,在外国人入境安全审核反馈机制方面,目前省国家安全厅接收和审核数据环节均已打通,但在反馈发现的不准入境人员信息方面尚无明确机制。同时,免签外国人信息采集管控、出岛报警提示、部门之间信息衔接等方面,也不同程度存在信息不畅通、不及时、不准确、反应不灵敏、工作滞后,未能实现监管部门信息共享等问题。
    (六)队伍建设、人才引进和后勤保障工作有待加强。随着海南自贸区(港)建设的深入,来华外国人身份和入境目的日益多元化,反恐形势日趋严峻,涉外管理部门执法水平不高、警力不足的问题越来越突出:一是人员编制不足,有的空港口岸联检单位人员编制1993年定编以来一直没有增加;二是外语和专业技术人才缺乏;三是基层民警涉外法律知识、执法查处力度、工作协调能力有待提高;四是联检工作人员备勤休息场所安置、误餐补助经费等问题一直未能妥善解决。由于工作任务繁重,边检公安干警经常超负荷工作,海口边防总队近期有2名干警因劳累成疾,因公殉职。
    二、建议
    (一)大力推进国际航线特别是59个免签国家航线的开发。建议省政府及有关部门:一是要尽快协商解决好博鳌机场申请固定口岸开放问题,缓解美兰、凤凰机场航线拥挤的压力,增强海南自贸区(港)国际航线的承载能力。二是要贯彻落实好中央12号文件关于“加密海南直达全球主要客源地的国际航线”要求,科学统筹现有空港运力,根据市场需求,运用大数据对入境游客来源地进行科学分析,有序拓展国际航线。三是省政府及海口、三亚、琼海等市政府要加大对国际航班开拓的财政补贴力度,通过航空补贴和入境人头补贴等措施,推动国际航线特别是59个免签国家航线的开发。
    (二)改进和完善免签入境申报平台,推进免签游客应急措施常态化。建议省政府及有关部门组织力量,对现有免签游客互联网预申报平台进行改造升级,精心打造符合国际惯例、简单便捷的申报系统,在互联网端建立面向免签游客的旅游服务综合平台,方便来自免签国家的游客自行在平台上完成个人信息申报。同时,要积极推进免签游客应急措施常态化、规范化。鉴于我省目前已对因误读免签政策直接来琼的游客实行了现场预申报,突破了《免签证来琼旅游外国人服务和管理办法》的相关规定,建议省政府适时对该办法重新修订,以解决便利免签游客入境的法律依据问题。建议省政府和相关市政府研究制定对负责接待单独直飞游客的旅行社给予经济补贴的政策,激发旅行社承接免签旅客的积极性。
    (三)统筹规划,建设高标准、高效率的出入境监管场所。对标海南自贸区(港)进出境人员规模承载量,按照海关、口岸签证、边检等部门建设标准要求,借鉴国内外先进经验,对全省进出境监管场所进行全盘统筹设计,科学制定各个通关口岸联检大厅的建设规划,将其纳入省政府推进入境旅游发展和临空产业的工作计划,在建设资金、设备配置上给予支持,加快建设现代化、高标准、高效能的监管场所,全面提升我省的出入境通关环境、监管条件和服务品质。
    (四)加强外宣工作,让更多境外游客知晓新政内容。建议省政府通过我驻外使领馆、民航公司、邮轮企业、驻外旅游公司等多渠道宣传我省免签政策,扩大受众范围。不断更新完善我省旅游公司、旅行社对外宣传理念和手段,运用国外当地网络、报纸、电视等媒体进行宣传。增强涉外企业网页国际化水平建设,注重政策宣传的准确性,提升宣传的效果。
    (五)加强信息化建设,实现信息共享和互联互通。建议由省政府牵头,建立健全口岸、公安、反恐、外事、海关、边检等涉外管理部门的信息共享和协调联动机制,特别是以我省推进“大数据”建设为契机,加强出入境管理信息系统建设,推进央地协同、条块衔接的信息归集和共享,打造数据完整,功能齐全的涉外服务管理信息平台,及时准确把握外国人入出境、居留、就业、住宿、出岛等方面的动态信息,实现各职能部门之间的信息共享和互联互通。
    (六)加强队伍建设,充实外管工作力量。一是针对专业人才不足的问题,建立外管工作专项编制,结合海南自贸区(港)建设的需要,招录一定数量的外语、涉外法律和侦查专业人才,配备到各职能部门和基层单位。二是充分利用社会资源和力量,建设好外语、涉外法律人才数据库,协助相关职能部门在处理涉外案事件、提高涉外警务的管理效能等方面发挥作用。三是加大现有外管队伍的培训力度,通过不断完善业务培训,切实推动全省外管人员业务水平上新台阶。四是尽快研究制定方案,妥善解决好联检单位备勤临时休息场所问题和执勤人员的误餐补助问题。
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
省公安厅;  省旅游和文化广电体育厅;省交通运输厅;省商务厅;  2019-02-21
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
公安厅
2019年7月12日
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关于对标海南自贸区(港)建设,做好我省出入境管理工作的建议
(B类)
邹其国、吉小妹:
    您提出的关于对标海南自贸区(港)建设,做好我省出入境管理工作的建议的提案收悉,提案中就自贸区(港)建设背景下我省出入境管理工作存在的主要问题、如何做好我省出入境管理工作提出了建议。经研究,现答复如下:
    一、国际航线开发力度不够,制约我省政策优势的发挥的问题
    为拓展和完善海南的境外航线网络,近年来省交通运输厅开展了系列基础性工作。一是继续争取航权开放政策。海南全面开放第三、四、五航权,是国内航权最为开放的省份。同时,在中国民航局的大力支持下,东盟十国、韩国及俄罗斯部分城市至海南的航班运力也全面放开。二是实现了 海口 美兰机场高峰小时容量由架次/小时调增至 30 架次/小时,争取到了海口美兰、三亚凤凰机场夜航常态化试点,为开通境外航线提供了时刻保障。三是不断完善民航财政补贴政策,加大财政资金补贴力度,采取航班补贴和入境境外旅客量补贴相结合的方式,引导航空公司和包机公司开通境外航线航班。四是协调海口市、三亚市按计划稳步推进开通境外航线航班工作。经与各单位共同努力,拓展和完善境外航线网络工作取得了成效。习近平总书记“4•13”重要讲话以来,2018年4月13日至12月31日,海南共新开、恢复和加密境外航线32条。2019年1月1日至5月15日,海南共新开、恢复和加密境外航线 15 条。
    二、“免签”非真正意义上的免签,单飞游客应急措施有待进一步常态化、规范化的问题。
    自59国免签政策在海南实施以来,省公安厅定期总结免签政策实施效果,委托智库对政策实施效果以半年为单位进行评估分析,在多方听取需求和充分调研论证的基础上,提出免签政策优化诉求。省公安厅领导还多次带队赴国家移民管理局请示汇报,并于2019年3月18日开始,派员参与国家移民管理局工作专班,研究制定相关政策措施。公安部、国家移民管理局将于近期出台相关便利政策。
    三、关于口岸管理的硬件设施建设滞后,通关效率不高的问题。
    目前我省旅客出入境口岸主要有海口美兰机场、三亚凤凰机场2个空港口岸,三亚凤凰岛邮轮港和海口秀英港邮轮码头2个海港口岸。博鳌机场目前尚未开放,我省已四次向国家申请临时开放并获得批准,正式开放仍在协调推进当中。
    (一)我省美兰、凤凰两个国际机场的国际航站楼都是单体独立建筑,原设计能力为50万人次/年,目前均已超负荷运转,且设备陈旧,不能适应当前通关工作的需要。为改变这种状况,海口美兰新国际航站楼建设正在积极推进,预计年内可完成搬迁,届时商务厅按照国家口岸设备设施配置标准督促协调有关各方抓好落实,确保口岸硬件设施符合国家标准或规范。三亚凤凰机场已通过由三亚市口岸局将口岸楼提供给三亚口岸海关等查验单位使用,使情况得到局部缓解。下一步,省商务厅将在三亚新机场国际航站楼建设中进一步加大协调和监督力度,要求有关各方严格按口岸建设标准执行。
    (二)目前我省已建成三亚凤凰岛邮轮港和海口秀英港两个邮轮码头。其中三亚凤凰岛邮轮港二期工程建设已基本完成,已拥有1个8万吨级(一期)、2个15万吨级邮轮泊位(二期),已建成一期配套口岸联检楼1座,面积为10000平方米;二期配套口岸联检楼正在规划建设,二期配套临时联检场所由三亚市政府和业主共同投资680万元建成并于近期验收通过。海口秀英港目前已拥有一个5万吨级邮轮泊位,并配套建有临时联检场所,但硬件设施不足,通关环境较差。下一步,商务厅将按照国家关于改善口岸营商环境,提升便利化通关水平的要求,进一步督促协调有关各方加大口岸查验设施的投资建设力度,加快推动三亚凤凰岛邮轮港二期工程配套口岸联检楼和海口秀英港邮轮码头配套联检场所建设,力争为邮轮旅客提供良好的通关环境和便利的通关体验。
    (三)博鳌机场正式开放已列入国家口岸开放”十三.五”规划。2016年下半年,我省专文向国家报送了博鳌机场正式开放的申请。经国家口岸办和我省各相关部门的积极沟通协调,目前已得到海关总署、公安部、中国民航局的明确支持。但军方以博鳌机场正式开放的航线影响军事训练为由暂不同意。目前,商务厅正在积极配合省军民融合办,协同省自然资源与规划厅、省民航办,以及文昌市、琼海市、万宁市人民政府与驻琼部队进行协商,待妥善处理有关问题后博鳌机场即可实现正式开放。
    四、关于对外宣传力度不够的问题
    2018年至今,省旅游和文化广电体育厅通过在境外参加展会,举行推介会、座谈会,通过在59国中的客源市场机场、户外、电视、纸媒以及境外知名社交媒体投放广告,在港澳台合作门店以及我省机场入境口岸摆放宣传资料等多种形式大力宣传59国免签政策。2019年省旅游和文化广电体育厅将继续加大对59国免签政策的宣传力度。省委外事工作委员会办公室(原海南省外事侨务办公室)积极协调外交部,通过外交部网站推介59国人员入境旅游免签政策、在中国驻59个国家的使领馆网站和59个国家驻中国的使领馆网站推介59国免签政策。
    五、关于安全管控防范机制不够完善,信息互联互通建设还较为滞后的问题
    我省公安厅将加强外国人信息化管理。加快推进全省统一的外国人管理信息平台建设,加强各类数据信息的整合运用,将外管平台和省社会管理信息化平台有机结合,形成外国人线上线下无缝衔接的管理体系,以信息化手段提升外管水平。
    省旅游和文化广电体育厅将加强信息化建设,实现信息共享和互联互通,省旅游和文化广电体育厅建议将其纳入信息共享单位范围,通过掌握市场各国入境人数、入境渠道等信息,进一步做入境市场分析,监测政策落实效果,及时调整市场促销策略。
    六、关于队伍建设、人才引进和后勤保障工作的问题
    (一)关于口岸联检单位人员编制不足等问题
    当前,随着海南自由贸易区(港)建设的推进和59国免签政策的施行,我省口岸查验机关,特别是机场口岸一线查验人员编制缺口大,工作人员不足的问题较为突出。主要原因有:一是出入境旅客增多,特别是口港口岸,查验工作业务量增大。二是航班增多,通关保障时长加长。夜航旅游团队包机增多,口岸通关时间大大加长,近乎于24小时全天候。三是查验监管分工更加精细化,人员专业要求更高。四是基层一线工作人员存在调离流失情况等。为解决一线检力不足的问题,商务厅目前正在协调查验机关采取以下措施解决:
    1.坚持“瘦上强下”,充实一线力量。因目前国家严格控制行政人员编制,只有新开放口岸,才能根据标准配制增编。因此,坚持在总编制人数不变的情况下,压缩机关人数,将力量向一线倾斜。据了解,海关总署规定一线力量不低于单位人员的69%,目前各地海关正在逐渐下移人员。
    2.系统内部调剂,实行区域平衡。在全岛范围内平衡,把业务量压力不大地区人员调剂到业务量增长快的区域,优化人力配置。
    3.增加辅警力量,补充人力编制不足。根据省委省政府领导关于“压缩、节俭、高效”的批示精神,及我省59国免签政策施行情况,为加大对各联检单位的支持力度,我省按照国家相关规定,于2017年为我省口岸联检单位补充辅警145人,较好地缓解了口岸查验单位基层人员不足的问题。今后,在符合国家有关规定和实际需要的前提下,在我省财力允许的情况下,口岸查验单位仍可提出增补辅警的需求和建议,经口岸部门综合统筹平衡后报政府研究解决。
    (二)关于口岸联检单位外语及专业人才短缺问题。
    目前口岸查验机关在招录工作人员时,已将外语水平作为重要招录条件之一。各口岸查验单位在地方政府的支持下进一步加强了专业和外语全员培训,或通过配发相应设备,提高技术装备水平使问题得到一定解决。如三亚市政府拨出专款为三亚海关、边检开展了6期全员培训,取得较好效果。海口美兰机场口岸查验机关为基层一线工作人员配发“讯飞”翻译机等,取得较好效果。为提高口岸查验工作效率,口岸查验机关将根据国家移民管理局的要求,推广使用“外管通APP”。
    (三)关于口岸联检单位备勤临时休息场所及误餐补助问题
    近年来,我省美兰、凤凰两个国际机场的国际航班数量持续增加,造成口岸联检单位工作时间延长,备勤休息场所不足问题较为突出。目前由于美兰、凤凰两个国际机场的国际航站楼均已超过原设计能力超负荷运转,当前条件下已很难调整改善。经我省商务厅美兰机场在现有条件下已挤出10间房作为口岸查验单位临时休息场所,使问题得到一定缓解。下一步,随着海口美兰机场二期国际航站楼建设完成,年内搬迁后,口岸查验单位的工作条件将大为改善,工作人员临时休息场所不足问题也将得到很好解决。凤凰机场也已通过三亚市口岸局调整三亚口岸楼的分配使用,使问题得到缓解。商务厅下一步将在三亚新机场建设中进一步加大协调和监督力度,确保口岸建设严格按标准执行。
    口岸联检单位工作人员的误餐补助问题,可依据国家有关规定,报当地口岸部门,由口岸部门报当地政府研究解决。
    (四)关于基层民警涉外法律知识、执法查处力度、工作协调能力有待提高的问题
    海南出入境管理部门多管齐下,提升基层涉外民警业务能力和水平。一是积极开展常态化业务培训。常态化对外国人服务管理领导小组成员单位、全省公安出入境管理部门、行业公安机关相关负责人和业务骨干开展外国人服务管理业务培训,掌握外管工作专业知识,提升免签外国人管理水平。为提高民警涉外处置能力,编写了《公安外国人管理法律、法规及文件汇编》印发全省公安机关出入境管理部门,为外事民警学习相关法律法规知识搭建好平台。二是强化警力保障。加强出入境管理队伍建设,招录、遴选外语、法律专业民警充实出到各级出入境管理队伍,提高队伍整体素质;积极报请省政府同意,在全省增配警务辅助人员,分配到海口边检总站、海口铁路公安处、港航公安局以及全省公安机关出入境管理部门,解决外管警力不足的问题;为适应新时代出入境管理工作的发展需求,积极报请省公安厅对出入境管理局机构设置进行调整,申请增加编制和人员,将相关科室进一步整合,形成工作合力,做大做强外国人管理队伍。三是积极整合社会各方资源,充分发动社会力量,不断发展壮大外事协管员队伍,协助公安机关更高效地开展外国人服务管理工作。
   
   
    海南省公安厅
    2019年7月12日
   
    抄送:省政协提案委员会、省政府办公厅
    联系单位:海南省公安厅出入境管理局
    联系人:方学芳
    联系电话:68580612