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案  由: 关于进一步加强城市市区养犬管理的建议
提 案 者: [民主党派] 农工党海南省委会;
    近年来城市文明养犬问题引起了社会各界关注,遛狗不牵狗绳、养狗不办证、狗吠扰民等不文明养犬行为引发了大量纠纷。据统计2017年狂犬病居全国传染病报告死亡数第四位,发病516例,死亡502例。恶犬伤人、人狗对立、毒狗伤人等恶性事件频频发生,不仅给城市管理带来负面影响,也对老百姓的人身安全造成了威胁。
    一、现状及问题
    为了规范城区养狗行为,海口市早在2008年出台了《海口市城市养犬管理条例》,其中规定:海口市区每户限养一只犬,携犬出户要携带养犬登记证,而且犬只必须由具有完全民事行为能力的人牵领,并给犬只束犬链,犬链长不得超过1.5米。此外,未取得养犬登记证擅自养犬的,由公安部门处以500元罚款,责令限期办理登记;逾期未办理登记的,没收犬只,并处每只犬1000元以上2000元以下的罚款,超数量饲养犬只的,逾期未整改的,没收犬只,并处每只犬2000元的罚款。海口市公安局城警支队还于2017年12月至2018年2月开展了城市养犬专项整治行动,但效果不尽如人意。
    二、建议
    进一步加强养犬管理,保障公民生命安全,维护市容环境卫生和社会公共秩序。
    (一)严格执行《海口市城市养犬管理条例》,增加违规养犬的处罚力度和可操作性。严格执行一户只能饲养一只犬的限养规定,对于多养的养犬人应予以罚款,并没收超养犬只。对不按规定办理注册的家犬,不仅对养犬人处以罚款,且未注册犬只一律视为野犬予以收容。建立违规养犬举报机制,犬只未按要求佩戴号牌,一经举报,予以顶格处罚。
    (二)对犬只户外活动时间和区域明确予以规定和限制,加大养犬人的看护责任和法律责任。严禁带犬进入商场、饭店及校园等公共区域或搭乘公交交通工具。犬只应当由成年人牵领,犬链长度不能超过一米五,犬只必须带号牌,而且主人要及时清理宠物的排泄物,以免污染环境。如犬只伤人,养犬人负责任为受伤人诊治且顶格支付医药费用,如受伤人要求打进口狂犬疫苗,主人不得拒绝,如产生救护车费用应由主人承担。
    (三)对流浪、遗弃的野犬,应由城警部门负责,统一收容处置。
    (四)广泛利用媒体、社区进行养犬政策的宣传,倡导文明养犬。增强养犬户主人法律意识和自我约束意识,增强社会责任感。同时要鼓励开办饲养宠物犬培训班,辅导养犬户主人驯养犬的良好卫生习惯。
    (五)依托社区加强犬类管理。社区居委员会或小区物业管委会应担负起居民养犬的监督管理主体职责,对辖区的养宠物犬的户数和宠物犬的数量进行逐一登记管理,制定小区养犬公约,督促社区养犬户主人的宠物犬按规定注射狂犬疫苗。在小区公共区域设立清洁袋和清洁工具自取装置,养狗的业主遛狗时可以自行取用清理犬只的排泄物,小区内垃圾箱附近可以设立“宠物卫生间”,便于保洁人员及时清理、消毒。
    (六)建议物价部门允许小区物业对养狗的业主加收清洁费。
    (七)如发生狂犬伤人事件导致报警的,如需使用捕网、麻醉枪等或需要特警、消防出勤,建议由犬只主人承担费用,不应由国家财政承担,具体价格标准应经充分调研后制定。
   
    提案二 关于切实加强养犬管理、确保人民生命安全的建议
    提案人:李振起
      随着经济社会发展,人们生活水平日益改善,我省饲养犬类猫类动物的人越来越多。饲养猫狗等宠物可增进人与动物和谐相处,为一部分人特别是独居人士排解寂寞寄托情感起到积极作用,也为未成年人儿童等群体了解动物认识自然的提供契机,总体上说饲养猫狗等宠物有相当多的积极因素。但是,相较于猫类普遍较温顺,不易主动攻击人类,犬类动物攻击性较强且易携带狂犬病毒致人伤亡,全国各地不断出现犬只伤人事件,有的甚至造成人员死亡,犬类动物的饲养管理亟待加强。我省海口市、三亚市等也出台了养犬管理条例,但从实施效果看不尽人意。据三亚日报报道,去年2017年12月三亚街头一大狗伤人导致婴儿十级伤残。切实加强养犬管理,保障人民生命安全,提高社会文明程度是必要的。
      因此,我提出如下建议:
      1、广泛征求民意,制定《海南省养犬管理条例》
      制定限养区内禁止饲养犬只的名录,禁止饲养秋田犬、藏獒、中华田园犬等大型犬只。对登记管理、收容流浪、遗弃犬只、规范养犬进行明确规定。家犬养饲由公安部门实行登记管理制度,强制实行狂犬疫苗预防注射制度。对宠物犬进行挂牌管理,且在牌子上记上疫苗注射时间、次数。 对流浪、遗弃的野犬,应由责任管理部门统一收容处置。
      2、增加违规养犬的处罚力度和可操作性
      养犬人必须到有关部门登记注册,缴纳一定的费用。收取相应的管理费,加大养犬人的看护责任和法律责任。犬只户外活动时,应当由成年人牵领,犬只携带号牌,而且主人要及时清理宠物的排泄物,以免污染环境。对不按规定办理注册的家犬,一律视为野犬。向社会公布举报电话,建立违规养犬举报机制,一经举报,管理责任部门应及时到现场处理。
      3、广泛利用媒体、社区进行养犬政策的宣传,倡导文明养犬
      增强养犬户主人法律意识和自我约束意识,增强社会责任感。同时要鼓励开办饲养宠物犬培训班,辅导养犬户主人驯养犬的良好卫生习惯。做到文明养犬、卫生养犬、不得扰乱附近居民的正常生活。 
   
    提案三 关于加强遛狗管理的建议
    提案人:李桂英
      近年来,遛狗不栓绳引发的血案屡见不鲜。如2017年的“网红遛狗引纠纷、狠推孕妇致早产”事件、2018年上海某女生被小区一条没栓绳的狗惊吓,其父亲与狗主人发生肢体冲突后突然死亡事件等等。狗患引发的各种社会问题正逐渐凸显,社会上呼吁加强犬类管理的呼声很高。
      从我省情况看,随着人们生活条件和居住条件的改善,养狗的家庭也越来也多。但很多养狗者认为自己的狗非常听话乖巧,温顺不伤人,所以在小区、公园、广场等公共场所遛狗时,不想让狗受到束缚,经常遛狗时不牵绳,给身边的人们带来了很多困扰,走在路上突然窜出一条狗,让人不免受到惊吓。很多居民在公众场所都遇到过类似情况,但往往由于情节较轻,并没有引起养狗者的重视,一些人仍我行我素的遛狗不牵绳。
      为规范养犬人的行为,近年来全国已有不少城市发出了关于加强养犬管理的通告,对犬只品种、出行要求、遛狗时间等都列出了具体规定及罚则。海口市人大常委会2008年通过了《海口市城市养犬管理条例》,对养犬制定了明确的法律规定。如:明确禁止饲养烈性犬、大型犬;携犬出户应当携带养犬登记证,给犬只挂犬牌,必须由具有完全民事行为能力的人牵领,必须给犬只束犬链,犬链长度不得超过1.5 米,并主动避让他人。但在生活中这些法律规定作用并不明显,监管力度不够,不牵绳遛狗也没有受到惩罚,导致很多人无视规定,居民对于不牵绳遛狗虽然反感,但也无处可申。
      当前,我省正在深入推进自贸区(港)建设,对外改革开放程度不断提高,树立文明有礼的城市形象至关重要。如果依然任由遛狗不栓绳等不文明现象的存在甚至泛滥,不仅会带来一定的安全隐患,也会给城市形象造成一定的负面影响。因此,相关部门应完善监督管理机制,加强遛狗管理,切实提高法律制度的约束力,保护公民生命安全,维护市容环境卫生和社会公共秩序。
      一是加大宣传力度。广泛利用媒体、社区进行养犬政策的宣传,倡导文明养犬、牵绳遛狗,增强养犬户主人法律意识和自我约束意识,增强社会责任感,做到文明养犬、卫生养犬、不得扰乱附近居民的正常生活。不定期举办法制宣传,让住户了解相关规定,并了解宠物伤人造成的后果和该承担的责任。
      二是加大管理力度。严格执行城市养犬管理相关制度,由公安部门实行登记管理制度,由农业部门实行狂犬疫苗预防注射制度。对宠物犬进行挂牌管理,同时进行强制防疫。加强重点区域的犬类管理,对城市主要道路、校园周边、公园等公共场所携带犬只出入行为进行禁止。重点旅游区要对遛狗的时间和地点要有明确的规定,标识一定的时间和相应的区域。
      三是加大惩罚力度。养犬人必须到有关部门登记注册,缴纳一定的费用。收取相应的管理费,加大养犬人的看护责任和法律责任。犬只户外活动时,应当由成年人牵领,犬只携带号牌,而且主人要及时清理宠物的排泄物,以免污染环境;如犬只伤人,养犬人负责任为受伤人诊治,支付医药费用。对不按规定办理注册的家犬,一律视为野犬。建立违规养犬举报机制,犬只未按要求佩戴号牌、栓绳等,一经举报,予以处罚。
     
    提案四 关于规范城区养犬管理的提案
    提案人:陈超
      近年来,随着生活水平不断提高,饲养宠物犬的市民越来越多,但由于政府监管不到位、部分市民对犬只疏于管理,犬只扰乱公共秩序、干扰市民正常生活、污染环境卫生和伤人等现象时有发生。主要体现在:一是犬只底数不清。据不完全统计,目前海口家庭养犬和流浪犬的数量有5万余只,但办理狗证的只有6000余只,大量的犬只属于无人监管的状态。二是管理制度滞后。《海口市养犬管理条例》于2008年施行,后来对个别条款进行了修订。但随着经济社会发展和人民群众需求提升,现有的管理条例已不适应国际旅游岛、自贸区(港)发展定位,亟待修订完善。三是严重污染环境。现实生活中,犬只饲养者经常将犬只带到大街、影院、超市、广场、公园等公共场所,犬只随意排泄,在行道上、花丛中、树木下经常见到犬只粪便,对环境造成污染,容易带来疾病隐患,也严重影响城市对外形象。四是扰乱公共秩序。相当多的养犬人对犬只实行“放养”,造成大多数犬只看护不到位,经常在小区楼道等公共场所横冲直闯,给市民人身安全、交通安全造成很大影响,尤其对老人和儿童造成安全隐患,群众对此反应十分强烈,因此引发的投诉和民事纠纷案件也时有发生。
      因此,提出如下建议:
      一是抓立法。从现状来看,已经实施近10年的《海口市养犬管理条例》已经无法满足当前海口养犬管理工作的需要,建议尽快修订完善城区养犬管理法律法规。职能部门在修订中要聚焦养犬管理的新矛盾新状况,广泛吸纳养犬人士、机构和市民等社会各界参与到法律法规制定中,避免一刀切的情况;要注重平衡养犬者和不养犬者之间的关系,既体现不养犬者的意愿,也应尊重养犬者的需要,特别是要完善监管措施和处罚手段,推进城市养犬管理工作的科学化精细化法制化。
      二是抓宣传。常态化开展文明养犬宣传,深入开展宣传,制作宣传资料,印发《致市民的一封公开信》和宣传卡片,将宣传资料及时发放到养犬户手中,通过悬挂横幅、张贴标语、宣传栏等形式进行广泛宣传,普及养犬注意事项。通过网络、微信公众号、电视台、电台、报纸等媒体,通过多种方式大力营造浓厚的宣传氛围,增强养犬人法律意识和自我约束意识,增强社会责任感,推行绿色文明生活方式。
      三是抓督查。完善督查机制,构建市、区两级日常督查机制,形成市、区两级相互结合的督查模式,及时发现和解决养犬管理工作中存在的问题。将职能部门犬只管理职责履行情况纳入政府目标考核内容,督促职能部门抓好犬只常态化管理;改变以往犬类管理单靠政府的监管模式,建立以公安为主,联合社区、卫生、畜牧、交通等各部门,动员居民、犬主及社区基层组织共同参与,密切配合,齐抓共管,形成自上而下,各有关部门相互配合的纵横联动的立体式管理网络。
      四是抓执法。要建立健全犬只管理机构,明确管理责任,加大执法力度。对违规养犬的坚决予以查处,对犬只干扰他人正常生活的或者放任恐吓他人、驱使伤害他人的,依法按照《中华人民共和国治安管理处罚法》等相关法律法规对责任人予以处罚;对违规养犬行为经教育不改,影响大多数人公共利益的,严格依法查处,没收犬只,并通过新闻媒体进行曝光,以起到警示教育作用,形成“网格化监督,针尖式处罚”高压态势。要加大犬类经营市场排查力度,严肃查处无证销售,杜绝非法交易,全力消除隐患。
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
省公安厅;    2019-02-21
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
公安厅
2019年7月12日
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关于进一步加强城市市区养犬管理的建议
(B类)
农工党海南省委会:
    你委提出的关于进一步加强城市市区养犬管理的建议的提案收悉,现答复如下:
    一、我省城市养犬管理存在问题的主要原因。我省城市养犬管理发展不平衡,地级市相关养犬管理工作推进相对早,海口市于2008年9月1日通过市人大颁布实施《海口市城市养犬管理条例》,三亚市于2012年2月9日由市人民政府印发《三亚市人民政府关于印发三亚市养犬管理暂行办法的通知》(三府〔2012〕25号),其他市县一直没有制定专门的养犬管理法律法规,养犬管理工作比较滞后。近年来,随着我省城市“双创”工作的推进,城市养犬问题已经凸显出来,分析其原因,是客观存在的。现以海口市为例:
    原因一:监管职责不清。按照分工,犬伤人属治安问题归公安部门管理;犬的免疫归畜牧部门管理,宠物市场管理归市场监督部门管理,环境卫生归城管部门管理,进出口宠物归检疫检验部门管理等。这种各自为政的管理体制,客观上形成“大家都在管、大家都管不好”的现状。
    《海口市城市养犬管理条例》(以下简称《条例》)第四条规定:公安部门是养犬的行政主管部门,负责养犬的具体行政管理工作,并组织实施本条例。畜牧兽医、动物卫生监督、疾病预防控制等部门依照有关法律、法规的规定,按照各自的职责分工,负责养犬的防疫监督工作。城市管理行政执法、环境卫生、工商、财政、价格、交通、卫生、园林、规划、房产等行政管理部门按照职责分工,配合做好养犬管理工作。
    但目前海口市养犬管理各部门联动有效合力尚未真正形成。犬类管理涉及公安、卫生、城管、环卫、农林畜牧兽医、工商等多个部门,各部门利益交叉、职责权限不清,平时相对重视事前许可和事后处罚,却疏于常态管理,目前政府牵头的各部门联席会议机制尚未形成,还没有设置犬只管理领导机构,牵头部门和管理主体不明确,难以形成合力并建立长效管理机制,而导致犬类管理某些方面长期处于缺位和真空状态。
    原因二:违法成本低。犬伤人引起的侵权案件,法院既不能要求交出伤人犬,也无权限定养犬今后的行为,仅通过损害赔偿的方式对违规养犬的惩戒和指导意见是非常有限的,养犬者不足以为戒。
    对于违规养犬和犬只扰民、伤人等案(事)件,《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国治安管理处罚法》及《条例》等法律法规均有相应的处罚,各级公安机关一直遵循有法必依、执法必严、违法必究的原则,依法做好养犬管理各项工作。
    例如:《条例》第七条规定:养犬人应当加强自律管理,自觉遵守养犬管理的规定,文明养犬。任何单位和个人发现有违反本条例规定的,可以向养犬行政管理部门投诉或举报。有关行政管理部门应当为投诉人或举报人保密,并应视情形给予适当奖励。第二十七条规定:养犬人应加强对所饲养犬只的看护,不得使其侵害他人合法权益,不得使其影响他人正常生活,不得使其破坏公共卫生环境。第二十九条规定:犬吠影响他人正常工作、休息的,养犬人应当采取有效措施予以制止。第三十条规定:饲养犬只伤人的,养犬人应当立即将伤者送医疗、疾控机构处理伤口、抢救病人、注射疫苗,诊治发生的费用由养犬人先行支付。给他人造成人身伤害或者财产损失的,依法承担责任。养犬人还应当立即将伤人的犬只送犬类收容机构进行检疫后作出处理。
    原因三:养犬人安全意识薄弱。养犬法规现不健全,养犬大多无序,什么人都可以养犬,特别是农村犬只泛滥,这些犬只大多未种过疫苗,一旦伤人,风险隐患较大。很多养犬人没有公德意识和安全意识,未注意圈养,随意犬只狂吠乱窜,污染环境及扰民休息。
    《条例》第二条规定:在本市城市建成区内居民养犬的管理,适用本条例。一些边远乡镇和农村,因不在市建成区范围内,此区域内的养犬行为不适用于《条例》。而且,随着城市社会经济高速发展和城市更新加快,《条例》有些条款与当前城市的养犬实际不相适应,亟需进一步修改完善。
    二、近年来我省加强城市养犬管理开展的主要工作。主要是介绍海口市公安部门开展的工作,近年来,海口市公安局加大养犬专项整治,多渠道开展依法文明养犬宣传,城市养犬管理工作取得阶段性成果。
    (一)强化管控,开展常态化的养犬专项整治行动
    一是组织各级公安机关深入开展排查工作,摸清辖区养犬底数,对辖区范围内的养犬人、饲养犬种、犬只免疫情况、犬只交易场所(包含宠物店、宠物医院、犬类养殖场等)等逐一开展摸底排查,及时登记并建档管理,同时摸清犬只底数,加强日常管控。并鼓励辖区群众积极举报不文明养犬、违规养犬行为。二是组织专门人员花费近3个月的时间,全部完成十年来七千余份养犬办证材料的建档工作,并同步建立了规范的养犬电子档案台账。三是组织业务骨干对近年来发生的犬只扰民、伤人、狂犬病致人死亡案(事)件进行清理统计、分析研判,查找发案规律特点,以针对性地做好管理、防范、处罚等工作。四是每年开展养犬管理专项整治行动,通过集中整治,专项查处违规养犬行为。对于市民举报的养犬扰民、在建成区饲养大型犬只和禁养犬只等违法行为,依据《条例》及时进行处罚。对于犬只在公园、小区、公共区域随意大小便等不文明行为,督促市环卫部门及时进行干预和处罚。2018年该局共查处各类违法养犬行为132起,同比增长633%,查结率100%。五是对市建成区范围内的违规犬和流浪犬依法进行捕捉收容,并妥善安置在城警支队犬只临时收容基地。今年第一季度,共依法捕捉收容各类犬只56只,为市民群众营造了和谐安定的生产生活环境。
    (二)多渠道开展依法文明养犬宣传,效果明显
    一是持续开展“依法养犬、规范养犬、文明养犬”系列宣传活动,通过广播电视、报刊杂志等平面媒体和在小区、社区、公园等养犬较为集中的区域和部位设立集中宣传点、张贴海报、发放宣传单页等方式,在全市范围内进行宣传。今年以来共制作张贴发放《海口市城市养犬管理条例》、《海口市公安局依法养犬、文明养犬温馨提示》、宣传单、海报等宣传资料近3万余份,并不定期开展文明养犬入户、入社区、进校园等宣传活动,通过多种形式的宣传,营造了良好的社会氛围。2018年,海口市公安局办理养犬登记证1752个,同比增长32%;全年接报涉犬警情2116起,同比下降42%,依法文明养犬宣传取得了明显成效。二是制作《告广大养犬市民一封公开信》,呼吁和提醒广大市民依法养犬、规范养犬、文明养犬,共同维护市容市貌和良好的公共秩序。三是制作发放带有“依法文明养犬”标语的文化衫、帽子、徽章等宣传用品,进一步提高市民群众的知晓率,争取广大市民积极支持城市养犬管理工作。
    三、下步我省加强和改进城市养犬管理的思路。
    下一步,我厅将结合委员提案中提出的建议,进一步强化与有关职能部门的沟通交流,多措并举,切实做好我省城市养犬管理工作。
    (一)加强组织领导,积极推动建立城市养犬管理工作协调机制。根据国务院办公厅转发公安部等部门《关于进一步加强和改进城市养犬管理工作意见的通知》(国办发[2019]19号),建立和完善公安、宣传、司法、住建、农业农村、卫健、市场监督等部门,参与的联合协作机制,推动成立养犬管理工作领导小组,建立养犬管理联席会议机制,统一认识,明确各职能部门责任,进一步加强和改进城市养犬管理工作,确保养犬管理工作顺利开展。
    (二)加强专项治理,通过联合执法有效解决城市养犬突出问题。针对当前存在的一些问题,包括提案指出的养犬登记管理、限养一只犬规定、犬只户外活动时间和区域规定、犬只扰民和污染环境、遛犬不栓犬绳、流浪遗弃犬只的收容处置、对违规养犬加大处罚力度等问题,我厅将积极行动,在政府的统一领导下,以问题为导向,积极会同有关职能部门,对城市养犬开展一次大排查、大整治,通过联合执法切实解决城市养犬突出问题。
    (三)加强专项立法,切实推进城市养犬管理法制化制度化建设。根据当前形势的发展,海口市、三亚市现有的养犬条例,已经不能适应现阶段的需要,特别是海南建设自由贸易区后,对城市管理的要求更高,因此,必须加强专项立法,尽快依法制定出台或修订完善城市养犬管理条例,进一步明确各职能部门的职责分工和养犬人的责任义务,确保城市养犬管理有法可依、有章可循,切实推进城市养犬管理法制化制度化建设。
    (四)加强宣传引导,着力营造依法文明规范养犬管理良好氛围。我厅将按照职责分工,认真落实“谁执法谁普法”责任制,继续通过新闻媒体和微信公众号等载体,加大依法、文明养犬的宣传力度,特别是充分发挥公安机关的职能优势,采取多种形式,广泛宣传,引导养犬人树立依法、文明、规范的养犬意识。
    (五)加强工作措施,不断深化城市养犬管理便民服务“放管服”改革。我厅将坚决贯彻落实好“放管服”工作要求,严格按照公安部深化“放管服”改革的部署,积极向社会公示养犬办事指南及办理流程图,及时推出城市养犬管理一次性告知、网上办理登记等多项便民利民新举措,让数据“多跑路”群众“少跑腿”。
    海南城市养犬管理工作起步晚,基础薄弱,需要解决的问题多,随着海南经济的快速发展和自贸区建设的推进,进一步加强和改进城市养犬管理工作已经迫在眉睫,为此,我厅一定严格按照公安机关职责,认真履职,主动作为,积极会同司法、宣传、住建、农业农村、卫生健康、市场监督等职能部门,及时会商加强和改进城市养犬管理办法、意见,积极回应新时期人民群众对公安机关的新要求、新期待。
   
   
   
    海南省公安厅
    2019年7月12日
   
    抄送:省政协提案委员会、省政府办公厅
    联系单位:海南省公安厅治安总队
    联系人:王武 杨波
    联系电话:68836426