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政协提案

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题  目: 关于加快发展我省医疗机构制剂的建议
提 案 者: [委员] 刘 巧;
    
    医疗机构制剂产生于20世纪50年代,处于我国制药工业落后的时期。随着临床需求和经济效益的驱使,医疗机构制剂得到更多的关注和认可,从而发展壮大。进入21世纪后,国家监管体系的健全和完善,医疗机构制剂受到更严格的质量控制和管理要求,出现萎缩趋势。现就医疗机构制剂作用、现状和发展建议如下:
    一、医疗机构制剂的作用
    (1)医疗机构制剂,特别是作为“独家秘方”的中药复方制剂,是我国医疗卫生行业的特色产物,具有品种多、批量小、剂型多样、配制快速、价格低廉、有具有地方特色和专科特色、临床适用性强、供应方便等特点。作为市售药品的补充,在疾病治疗中发挥无可取代的作用,有效的弥补了市场空缺,有着不可替代的现实意义。
    (2)医疗机构制剂尤其是中药制剂品种是我国新药的摇篮和源泉,如三九胃泰、复方丹参滴丸、大青叶注射液、地龙注射液等都是医疗机构制剂转化成新药的产物。新药的研制在医疗机构制剂基础上,经过长期临床疗效验证,可以有效缩短研发投入和时间,提高研发注册成功率。将特色优秀的医疗制剂转化为新药,可提高我国新药创制质量和水平,促进医药领域健康发展。
    (3)在《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》(国发[2009]22号)文件中也指出,要“鼓励和支持医疗机构研制和应用特色中药制剂”。扶持和促进医疗机构中药制剂发展对于深化医药卫生体制改革、提高人民群众健康水平、促进和谐社会有十分重要的意义。
    二、医疗机构制剂的现状
    尽管医疗机构制剂发挥着重要的作用,但近几年来,医疗机构制剂规模、制剂品种、注册申报数量均处于缓慢发展状态,甚至萎缩趋势。具体表现为以下几点:
    (1)医疗机构制剂室和制剂品种在逐年减少,2004年海南省共有54家医疗机构制剂室,制剂品种(规格)共1089个。经过两次换证和制剂品种再注册后,目前仅有海南省人民医院、三亚市中医院、海南省医学院附属医院、海南省皮肤病医院等几家医院制剂室生产约100个制剂品种,经2015年底换证后预计仅剩余2到3家制剂室。究其原因,除受到市售药品冲击、经济成本倒挂、医院领导对制剂不重视等市场及医院因素外,与近年来医疗机构制剂相关法律法规和实施细则的颁布实施也有很大关系,药监部门对制剂室的监管日趋严格、对再注册的医疗机构制剂质量标准越来越严格,要求程度几乎接近于药品,这种质量标准的大幅度提升,作为制剂配制及生产单位着实面临难以执行的局面,迫使大部分入不敷出的制剂室只能关闭停产,仅存的几家制剂室也仅是勉强维持。
    (2)医疗机构制剂研发注册申报新品种在逐年减少,制剂注册审批过程缓慢,审批流程较长。据不完全统计,目前海南省只有一两家医疗机构在开展3到5个制剂新品种的研发工作,整体研发积极性不高。而自从2012年后,每年仅有极个别制剂品种通过海南省食品药品监督管理局的审批获得批准文号。这与近年来对制剂研发要求日趋严格有很大关系。制剂研发参照新药研发程序,除了常规的需要进行工艺、质量方面的研究外,还要进行临床前的药效学、毒理学的研究及临床研究,研发和注册检验成本高,资金压力过大;注册周期长,程序复杂。仅以申报资料为例:
    ① 7号申报资料“质量研究的试验资料及文献资料”要求对中药制剂处方中全部药味进行薄层鉴别,并至少有一味药的含量测定,目前我院现有的6个中药胶囊制剂,已有4个品种在标准提高中增加了全部药味的薄层鉴别,并增加了含量测定项目,有2个品种增加了含量测定项目,并建议进一步增加全部药味的薄层鉴别,6个品种仅再注册质量标准复核花费近20万元;提高后的质量标准给我们的日常检验工作带来很大挑战,多数中药制剂品种质量标准中有多达7、8个薄层鉴别,个别品种仅含量测定用的对照品高达2800元一支,大幅提升的质量标准不但大幅提高了检验人员的劳动强度,同时也大幅提高了制剂成本。
    ② 9号申报资料“制剂的稳定性试验资料”要求做稳定性研究的3个试验(影响因素试验、加速稳定性试验、长期稳定性试验),这项要求不仅是试验数目的多,医院研发人员人手实力有限实施困难,同时也对稳定性试验设备的提出了要求,提高制剂研发注册门槛。为此我院去年花费十几万元购进了药物稳定性试验箱。
    ③ 11号资料“辅料的来源及质量标准”要求提供原辅料的自检报告,对于检验人员和检验仪器有限的医疗机构也很大难度,如委托外单位检测,昂贵的检测费用增加了研发成本,势必影响获批后的制剂价格。
    ④对于仿制其他省市有批准文号且应用数年的化药制剂,虽《医疗机构制剂注册管理办法》(试行)(局令第20号)第十九条,明确指出“申请配制的化学制剂已有同品种获得制剂批准文号的,可以免于进行临床研究”。但在我省,如申报外用制剂,虽有临床资料证明其安全有效,也难逃皮肤刺激性试验,此项试验花费较大,耗时较长,在一定程度也影响了制剂研发和申报。
    目前,海南省制剂品种约100个,数量排在全国后五位。且部分为品种相同、批准文号不同的制剂如硼酸溶液、炉甘石洗剂等,还有部分老的制剂品种,受到之前研发环境、研发水平等的限制,有些己经不太适应现阶段的临床需求,也在逐渐被淘汰。整体出现老品种逐渐萎缩,新的制剂品种又不能及时研发出来的状况,形成了一个恶性的循环。
    三、扶持医疗机构制剂发展的几点建议
    发展医疗机构制剂不仅要有医院支持重视,更多的是需要政策的扶持。为此特提出以下建议:
    (1) 药监部门定期开展政策解读工作
    医疗机构制剂政策法规的发展历经较长时间,随着国家法律法规体系的健全,医疗机构制剂法律规章等规范性文件日益健全。但是,具体从事医疗机构制剂配制、研发的人员针对规章政策的理解不透彻,导致工作中存在许多问题。因此,药品监督管理部门定期开展政策解读培训,为一线制剂工作人员解读相关法规要求,并提供行业发展趋势分析。从监管的角度解读政策法规,不仅能够提高监督管理的效率,同时也为医疗机构制剂审批提供指导。
    (2)整合资源给予技术指导
    近年来,医疗机构制剂的申报数量逐年递减,这与医疗机构制剂注册申报要求严格有关。作为药品监管部门,从制剂发展角度考虑,应整合专家资源为制剂研发过程中存在的问题给予解答。除此,制定相关技术指导原则,指导具体研制工作的开展,提高研发的成功率,促进医疗机构制剂的健康发展。
    (3)适当简化对申报资料的要求
    以申报资料为例:① 7号申报资料“质量研究的试验资料及文献资料”,对于中药制剂“鉴别项”部分省市注册部部门要求对处方中1/3的药味进行薄层鉴别,《北京市医疗机构中药制剂质量研究技术指导原则》指出列入正文的鉴别药味一般不少于处方药味的1/2;对于中药制剂“含量测定项”指导原则要求“中药制剂原则上应进行含量测定,为建立含量测定项的中药制剂应建立浸出物或提取物检查”。因此建议结合其他省市做法,适当简化对中药制剂质量标准的要求。
    ② 9号申报资料“制剂的稳定性试验资料”,据调查38.7% 的省市认为三项试验需要全部进行,其余省市则认为可以适当酌减。个人建议,新制剂品种、且有条件的制剂室可三项试验全部进行;仿制制剂,如有数据证明其处方工艺稳定性良好,做一项长期稳定性试验即可。③ 11号资料“辅料的来源及质量标准”,有的省市要求从药监局指定的几家资质证照齐全的供应商购买即免去对原辅料的自检。中药制剂处方中含有药味较多,多数制剂室难以做到全检,建议药监部门加强对源头的监管,加大抽检力度,推荐合格供应商以免除制剂室对原辅料的自检。④对于13-17号申报资料,建议充分结合临床使用情况分类处理:如为化药仿制制剂,在临床已应用多年,无不良反应的,可减免13-17号,或用文献或临床资料替代;如为中药制剂,如含小毒中药饮片,但剂量远小于中国药典规定用量的,在临床应用多年的,无不良反应的,应有政策支持减免14、15号资料即急性毒性试验资料及文献资料和长期毒性试验资料及文献资料,以扶持中药制剂的发展。
    (4)探索建立区域制剂配制中心
    医院制剂由于其批次多、批量少、有效期短等特点,不容易形成大规模的生产,也就无法形成规模效益。医疗机构制剂室也是作为临床的辅助科室,在医疗机构中处于次要地位,其人员、设备、资金等的投入比较有限,都会严重影响医院制剂的质量,影响医院制剂的发展。因此,成立医院制剂区域配置中心、就可很好的解决上述问题。目前,建立区域配制中心模式己经在瑞士等国成功应用。它可有效地集中人力、物力和财力,解决机构制剂室人员短缺,人员配置不合理,技术水平偏低,技术力量薄弱, 硬件设施水平偏低,资金缺乏等一系列的问题,而且可以避免医疗机构之间的重复建设,可以有效提高资金利用率。规模的扩大,可以为软件的提升打下良好的基础,有利于将来参照GMP的要求进行管理,从而更有效的控制质量、加强管理、统一协调配送形成规模效应。
    目前,省内医疗机构制剂已发展到濒临灭绝的境界,发展医疗机构制剂需要医院重视和药监部门的扶持,要有切实可行的政策支持名老中医临床经验方、医疗机构特色制剂,让多年来医疗机构形成的经验方、保密方、协定方、专利方,能够顺利的转化为医疗机构制剂。让特色有效、质优价廉的医疗机构制剂能够更好地服务广大患者。
   
   
承办单位及答复
主办单位 会办 交办日期
省食品药品监督管理局;  省卫生和计划生育委员会;  2016-02-29
 
承办单位答复 答复日期 答复内容
省食药监局
2016年7月27日
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关于加快发展我省医疗机构制剂的建议
(B类)
海南省食品药品监督管理局
    对政协海南省第六届委员会第四次会议第0016号提案的答复
   
    刘巧委员:
    您提出的关于《加快发展我省医疗机构制剂的建议》提案(第0016号)收悉,现会同省卫计委答复如下:
    一、我省医疗机构制剂现状
    目前我省具有医疗机构制剂许可证的单位有省医院、海医附院、省农垦总医院、省皮肤病医院、省中医院和三亚市中医院共六家。截至2016年6月,全省共有84个医疗机构制剂文号,其中中药品种30个、化药品种54个。
    近年来我省医疗机构制剂新申报品种逐年减少,主要原因:一是医疗机构制剂只能在医院内部使用,且未纳入各级基本医疗保险药品目录,受到市售药品冲击,利润薄弱甚至经济成本倒挂,医疗机构缺乏积极性。二是研发成本逐年增加,虽然《医疗机构制剂注册管理办法(试行)》(以下简称《办法》)多年未修订,但药物研究技术指导原则已发生多版变更,制剂质量标准要求越来越严格,研究项目相应增加,相应研究投入资金越来越多。我省医疗机构制剂室软硬件薄弱且不愿意加大投入。三是医疗机构制剂使用具有局限性,制剂的注册申报需花费大量的财力和物力,又不能保障产生利润,大大降低了医疗机构制剂注册申报的热情。
    二、我省医疗机构制剂注册审批时限
    依据《办法》,医疗机构制剂注册受理、审评、审批流程共需要95个工作日。近3年来,我局共批准新医疗机构制剂品种2个,其受理、审评和审批皆在规定时限内。导致医疗机构制剂研发时间长的主要原因是,研发单位未按相应的药学研究指导原则进行研究,完成补充资料时间过长。
    三、关于精简医疗机构制剂注册申报资料事宜
    (一)关于减少中药制剂处方中各味药的薄层鉴别和含量测定以及制剂稳定性试验项目。《中药新药研究的技术要求》(国家药品监督管理局,1999年)和《中药、天然药物稳定性研究技术指导原则》(国家药品监督管理局,2008年)要求对中药制剂处方中各味药进行薄层鉴别和含量测定,要求开展各项稳定性研究,我局严格按照指导原则要求开展技术审评。
    (二)关于免药效、免临床。《办法》第十九条明确规定:“对申请配制的化学制剂已有品种获得制剂批准文号的,可以免于进行临床研究”。其他安全性评价试验还需参照指导性原则进行。
    四、关于扶持医疗机构制剂发展事宜
    (一)加强注册政策解读与技术指导的建议很好,我们将组织开展医疗机构制剂注册培训,指导医疗机构科学、规范申报医疗机构制剂。
    (二)关于简化申报资料。《办法》明确规定:对于根据中医药理论组方,利用传统工艺配制,且该处方在本医疗机构具有5年以上(含5年)使用历史的中药制剂,可免报主要药效学试验、急性毒性试验及长期毒性试验资料及文献资料,可免报临床研究方案,临床研究总结等资料。
    (三)关于建立区域性制剂配制中心。这在我省是创新事项,建议由药学会或其他社团组织提出成熟的方案,我局在政策许可范围内尽可能予以支持。
    感谢您对我省医疗机构制剂工作的关心和支持。
   
   
   
    海南省食品药品监督管理局
    2016年6月27日