王毅武委员：

您提出的关于“‘政府采购’应规范、及时，强化监管”的提案收悉，现答复如下：

政府采购是各级国家机关、实行预算管理的事业单位或者其他社会组织使用财政性资金，以购买、租赁、委托或雇用的形式，获取货物、工程和服务的行为。为了使政府采购合理有效、经济节省，国家制定法律和规定，要求用一种公开的、竞争的方式和程序完成，并为此建立一系列审查、管理、监督机制，即政府采购制度。政府采购当事人包括采购人（即预算单位）、供应商和采购代理机构。我省政府采购具体操作机构是海南政府采购中心，该中心是省政府于2004年专门设立的政府集中采购机构，属自收自支的正处级事业单位，其主管部门是省商务厅。政府采购实行专家评审制，政府采购评审小组由采购人的代表和有关专家共三人以上的单数组成，集中采购机构工作人员不能参加评标。评审专家是经审查符合一定资格条件的临时聘请的专业人员，来自于社会各行业、各单位，实行专家库管理方式。目前入库的专家有400人，专家使用实行随机抽取的方式。根据《政府采购法》规定，监察机关应当加强对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。

一、关于政府采购“不及时”的问题。目前，由于政府采购机构工作人员素质还不能满足实际工作需要，因此确实存在采购效率低的问题，但也有认识上的问题。和其他工作一样，政府采购存在规范与效率的矛盾，只不过这项改革涉及面广，在方方面面的关注下，显得比较突出。《政府采购法》立法的主要目的，就是为了规范政府采购行为。从某种意义上讲，推行政府采购制度就是通过牺牲部分或局部效率来保证政府采购行为的规范或整体效益的提高。政府采购必须按照规定方式和程序开展采购活动，这就有一个运行周期问题。《政府采购法》第二十六条规定，“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”。第三十五条规定，“货物和服务项目实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于二十日”。如果加上编制招标文件、开标、评标、签定合同和供货商供货的时间，整个采购周期至少需要40天的时间。如果出现了采购法第36条的废标情形，就要重新组织招标；如果恰逢三个“黄金周”，也会给人采购时间偏长的印象；如果是进口仪器设备，因需要办理相关进口手续，合同交货期一般为3个月。

对政府采购的效率问题，观察的角度不同会得出不同的结论。举例来说，到底是各个单位自己分别花人力、时间去采购效率高，还是把各个单位的采购项目集中打包起来由政府采购中心一次采购来的效率高，站在具体某一单位的角度会认为前者采购效率高，而站在政府整体的角度，肯定是后者采购效率高。                                                

提高采购效率也不仅仅是政府采购中心的事，还需要各预算单位的密切配合。如果单位所报的采购计划不详细、不准确、含有倾向性或者报送了采购计划后又反反复复修改，都会延误采购时间。

二、关于政府采购“价格太贵”的问题。这主要是协议供货价格更新不及时造成的。从整体上看，我省政府集中采购每年都节约了大量资金（2007年节约8000万元，节资率12%），而这些就是用中标价与各单位报来的采购计划中的市场价格相比较得出的。如果说采购价格普遍高于市场价，是不可能产生这么多节约资金的。反映较多的是个别协议供货价格比采购人自己了解的市场价格高。关于协议供货，通常的做法是协议供货价格等于市场价乘以折扣率，同时将协议供货价作为最高限价，采购人可以在此基础上对同一品牌有限的供应商进行二次比价，谁的价格低就让谁供货。但是，协议供货是一个长期的框架协议，在这个周期内，市场价是一个可变因素，而且往往是一个向下的趋势，如果由于我们监控不力，不能及时跟踪市场价的变动，那么，市场价就完全由供应商说了算。在市场价这个基数高高在上的情况下，优惠率再高也形同虚设，采购人在二次竞价时就会发现协议供货价格确实是高了。问题是协议供货的种类有几十类，产品有几千种，以采购中心的力量要做到对如此多产品市场价进行跟踪是有一定难度的。如何解决这一问题，一直困扰着全国各地政府采购中心。

三、关于政府采购“监管松懈”的问题。有主观上的原因，也有客观上的原因。政府采购是财政改革的窗口，采购管理人员感到自己处在风口浪尖，如履薄冰，稍有不慎就会触及法律。客观上，政府采购主体多、环节多，监管机构人手不足，而且，缺乏违法、违规认定标准。虽然《政府采购法》规定有：“政府采购当事人不得相互串通损害国家利益、社会公共利益和其他当事人的合法权益；不得以任何手段排斥其他供应商参与竞争。”等禁止性规定，也有相应的罚则，但没有违法、违规认定的标准。由于《政府采购法实施条例》迟迟不能出台，使实际工作中许多具体问题的处理缺乏法律依据。因此，即使采购当事人有不正常现象，调查取证和处罚也难于实施。

为解决以上问题，我厅拟采取以下措施：

一、督促有关部门完善政府采购制度。建立以《政府采购法》为核心的规章制度体系是规范政府采购工作的基础。一是完善政府采购监督管理与操作相互制约机制，防止监督管理的缺位、越位，加强对政府采购重点对象、重点环节的监督管理。二是完善符合我省实际的政府采购配套办法和规定，将《政府采购法》的原则具体化，增强政府采购的严密性和可操作性。如非招标采购方式的管理办法、分散采购的管理办法、评标规则和评标纪律、供应商诚信档案管理办法、政府采购投诉制度、政府采购验收制度等。三是完善对采购人权力监督制约制度。要在“提出采购计划、办理采购委托、确认采购文件、参与评标、确定评标结果、签订合同、验收采购项目、支付采购资金”等环节上进一步细化和完善各项制度，加强对采购人的监督制约，要通过完善制度，重点解决采购人参与评标时乱打分、验收采购项目不及时、支付采购资金拖拉等问题。

二、督促有关部门构建政府采购公开透明体系。政府采购是一项“阳光工程”，在实施过程中一定要做到公开、公平、公正。要督促有关部门完善政府采购信息公开体系。抓好政府采购信息管理，规范政府采购信息公告行为，最大限度地实行政府采购信息的公开，提高政府采购活动的透明度；巩固公开招标采购方式为主导的采购机制，严格规范非公开招标采购方式的使用，促进公平竞争；加强供应商诚信体系建设，打造诚信采购，构建诚信平台。督促有关部门建立供应商失信惩罚和淘汰机制，营造政府采购公开、公平、公正环境。加强对政府采购合同履行情况的监督检查，促进供应商提高诚信履约的水平。同时要建立健全政府采购投诉处理机制。根据《中华人民共和国政府采购法》及《政府采购供应商投诉处理办法》，结合我省政府采购执行情况专项检查工作中发现的问题，在政府采购监督管理部门内部建立采购人、社会群众、供应商投诉处理机制，负责有关政府采购投诉处理的相关事宜。目前，琼海市招投标中心（试点）正在筹建中，中心的一项职责是受理、发布政府采购的信息，组织政府采购活动，同时负责招标代理机构资质、执业人员资格的初审，验收和管理，督促有关部门调查或处理招投标活动中的投诉，负责招投标交易中违法、违规、违纪行为的通报、建档。

7月1日起，省政府政务服务中心开始正式运行，海南政府采购中心也将进入中心。省监察厅驻省政府政务服务中心监察室将加强对海南政府采购中心工作的监督，促使政府采购工作更加规范、有效进行。

感谢您对我省政府采购工作的关心，您提出的宝贵意见和建议，省监察厅领导十分重视。希望您以后继续关注和支持我省的党风廉政建设和反腐败工作，为我省的改革开放和各项事业的发展多建言献策。

 

          海南省监察厅

           二00八年六月十九日

   
   
   
   
   
   
   
   
   
    对政协海南省第五届委员会第一次会议
    第0096号提案的答复
   
    王毅武委员：
    您提出的关于“政府采购应规范、及时，强化监管”的提案已收悉，现答复如下：
    政府采购不是简单的从各部门分散采购到集中采购的转变，而是一个集采购政策、采购程序、采购方式和采购管理于一体的管理活动，是政府采购机制的根本改革。首先政府采购的信息必须公开，其次政府采购要进行货比三家实行公平竞争，第三评标结果是由评标委员会集体按程序和有关标准评定的，最后整个政府采购过程是在财政、监察等部门以及供应商的监督下进行的。政府采购当事人包括采购人（即预算单位）、供应商和采购代理机构。省财政厅是负责政府采购监督管理的部门，按照法律规定不能参与政府采购的具体商业活动。
    一、关于政府采购效率不高的问题。由于目前采购代理机构在人员数量和素质上还不能满足实际工作需要，因此的确存在采购效率不高的问题，但是政府采购也与其他改革一样，存在规范与效率的矛盾，只不过这项改革涉及面广，在方方面面的注目下，显得比较突出。《政府采购法》立法的主要目的就是为了规范政府采购行为，因为政府采购资金来自于纳税人，政府采购行为就要对纳税人负责，就要公开、公平、公正地将政府采购形成的商业机会提供给纳税人，就不能只站在政府部门的立场考虑问题，也就是说我们不能像过去一样想怎么买就怎么买，想买谁的就买谁的。从某种意义上讲，推行政府采购制度就是通过牺牲局部效率来保证政府采购行为的规范和整体效益的提高。政府采购的效率问题就如同机关办公文，如果公务员拿到起草好的文件后就发布，效率会很高。但经过公文处理程序，直到有权签署人签发，效率会降低，但重要的是保证了文件的安全性和严肃性，制度安排大大降低了发生问题的可能性，因此非常必要。同样，政府采购必须按照规定方式和程序开展采购活动，有一个运行周期，《政府采购法》第二十六条规定，“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”。第三十五条规定，“货物和服务项目实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于二十日”，这里没有讨价还价的可能。如果加上编制招标文件、开标、评标、签定合同和供货商供货的时间，整个采购周期至少需要40天的时间。如果出现采购法第36条的废标情形，就要重新组织招标；如果恰逢三个“黄金周”，也会给人采购时间偏长的印象；如果是进口仪器设备，因需要办理相关进口手续，合同交货期一般为3个月。
    对政府采购的效率问题，观察的角度不同会得出不同的结论，举例来说，到底是各个单位自己分别花人力、花时间去采购效率高还是把各个单位的采购项目集中打包起来由政府采购中心一次采购来的效率高，站在采购单位的角度会认为前者采购效率高，而站在政府整体的角度，则是后者采购效率高。
    对政府采购的效率问题有些人无意中设立了两套标准，如果是自己采购，那么前期提出采购需求的时间、落实资金的时间、在市场上反复调研的时间等都不会算在采购周期内，仅计算采购一瞬间，而“政府采购是个筐，什么都可往里装”，例如，有些单位虽然报送了采购计划，但政府采购要求采购资金必须到位后才能安排采购，这些单位就将等待采购资金到位的时间也算做采购时间。还有的单位从上一年编制部门预算的时间开始算起，直到下一年度设备到位为止，都算在政府采购的时间内，这显然是不对的，但持这种观点的人不在少数，特别是各单位内部具体提出预算需求和使用设备的处室、大学内的各院、系、实验室的人员，因为他们往往不太了解财政预算编制和经人大批准后才开始执行以及预算执行的程序。
    提高采购效率也不仅仅是政府采购中心的事，还需要各预算单位的密切配合，如果单位所报的采购计划不详细、不准确、含有倾向性或者报送了采购计划和需求后又反反复复修改都会延误采购时间。
    还有一些问题实际上反映的是用户单位内部管理与协调的问题，如采购经费如何分配，项目如何确定，合同由谁签定，货物由谁验收等。如果单位内部采购管理体制没有理顺，多头管理，实行政府采购制度后就会出现这样那样的问题。
    二、关于政府采购的个别物品价格高，对于这一问题应注意以下几个方面，一是看所采购的物品在性能指标、配件、服务等方面是否有所提高。二是比价格时应与采购当时的市场价比，而不应与事后的市场价或其它价格相比，比如家电产品和高科技产品的价格趋势本来就是下降的。如果政府采购价格高于市场价格，用户有权拒签合同并及时向采购中心或者政府采购管理处反映情况。三是有些单位直接从厂家或网上了解的价格往往是不含运输费或者是不开发票的价格。四是政府采购为了取得规模效益，一般要把不同单位的同类或相近的项目打在一个包里进行招标采购，投标商由于经营优势不同，或出于投标策略考虑，对有的项目报价低，个别项目报价较高，然而投标总价保持最优。这样一来，各家用户就会反应不一，大部分用户认为政府采购降低了采购价格，个别用户认为，政府采购价格高，还不如自己买的便宜，但是这些用户并没有考虑自己购买时投入的人工、时间、交通等等这些隐性成本。
    在正常情况下政府采购的价格都比市场价格低，但由于存在地区差异、企业差异和产品质量差异等复杂因素，价格高低是相对的。这个范围内最低的价格，扩大范围后就不一定是最低，这次最低，下次可能更低。同时，政府采购也要遵循市场经济原则运行，正常价格中应留给企业合理的利润，政府采购价不追求市场最低价。从整体上看，政府集中采购每年都节约了大量资金（2007年节约8000万元，节资率12%），而这些就是用中标价与各单位报来的采购计划中的市场价格相比较得出的，如果说采购价格普遍高于市场价，是不可能产生这么多节约资金的。反映较多的是个别协议供货价格比采购人自己了解的市场价格高。关于协议供货，通常的做法是协议供货价格等于市场价乘以折扣率，同时将协议供货价作为最高限价，采购人可以在此基础上对同一品牌有限的供应商进行二次比价，谁的价格低就让谁供货。但是，协议供货是一个长期的框架协议，在这个周期内，市场价是一个可变因素，而且往往是一个向下的趋势，如果监控不力，不能及时跟踪市场价的变动。那么，所谓的市场价就完全由供应商说了算。在市场价这个基数高高在上的情况下，优惠率再高也形同虚设，采购人在二次竞价时就会发现协议供货价格确实是高了。问题是协议供货的种类有几十类，产品有几千种，以采购中心的力量要做到对如此多产品市场价的跟踪几乎是不可能的。如何解决这一问题一直困扰着全国各地的政府采购中心。
    三、关于监管薄弱问题。主要原因是政府采购涉及的主体多、环节多，监管机构人手不足，而且《政府采购法实施条例》迟迟不能出台，使实际工作中许多具体问题的处理缺乏法律依据。
    总之，推行政府采购是一项制度创新，在新体制的建立和发展过程中，遇到这样或那样的问题不足为奇，重要的是要认真做好调查研究工作。通过及时发现问题，不断完善管理办法，同时要加大宣传、培训的力度，争取各方面的理解、配合和支持。
    根据以上问题我厅已采取和拟采取的措施有：
    一、开放政府采购中介代理市场。2008年我省政府集中采购目录与往年相比最主要的变化是将集中采购目录分为通用采购项目和专用采购项目两部分，其中通用采购项目必须委托集中采购机构（海南政府采购中心）采购，专用采购项目可以由海南政府采购中心实施采购，也可以委托中介代理机构采购，即部分地开放了政府采购代理服务市场。作出以上调整的主要目的是通过在政府采购代理服务市场引入竞争机制，提高采购效率和采购服务质量，进一步扩大政府采购范围和规模。
    二、加强政府采购价格监控。实际上，集中采购、公开竞争本身就是一种价格发现机制，之所以仍然需要进行价格监控，是因为这种机制目前还不完善，某些环节还存在漏洞。价格监控实际上就是与供应商博弈的过程，监控的重点环节：一是供应商可能利用采购规则的不完善进行围标；二是供应商利用政府采购信息不共享的现状进行市场分割；三是供应商利用协议供货后期监管力量的薄弱进行浑水摸鱼。
    监控的措施：首先要完善规则。一是要扩大政府采购信息发布范围，吸引更多的供应商进行充分竞争，不仅在地方媒体上发，更要在全国性指定媒体上发。不仅招标采购的信息要发，非招标采购信息也要发。二是采购文件制定时要杜绝倾向性，采购文件中有未载明评标方法或评标标准、标明特定供应商或产品、含有倾向性或者排斥潜在投标人内容等情形之一的，供应商可以提出书面质疑，采购人或者政府采购代理机构应当及时改正，否则采购无效。三是对同一品牌同一型号有多个供应商参与投标的，以报价最低的投标人作为有效投标供应商，其他投标人的投标为无效标。四是建立最高价中标复审制度，同时规定，如果第一名中标价格比第二名价格高出20%（含20%）的，第一名为无效中标人。五是工程项目招标中要求投标人提供其项目经理、技术负责人、质量管理人员等的社保证明，核查是否与投标单位相符，以防止其通过借用资质进行串标。
    其次，尽快实现信息共享。目前全国各地的中标价格信息发布存在以下问题。一是信息不开放，需要注册以后才能上网查询；二是信息不充分，往往只有中标总价，没有单价和数量。在这种情况下，供应商就可以对各地采取分而治之的办法，特别是具有一定垄断性的行业，同样一个项目，它可以在一个地方报价30万，在另一个地方报价50万，使政府采购蒙受信息闭塞的损失。因此，有必要建立全国性的中标信息共享机制，建议由财政部指定一家机构统一负责规范信息要素，收集中标信息，逐步建立政府采购商品信息库，这是监控采购价格的重要措施之一。
    第三，重组协议供货采购流程，实行“询价前置”。即招标时只定折扣率不定价格，折扣率在协议供货期内保持不变。在具体采购时先由采购人到市场中通过对供应商进行询价，确定一个供购双方平等协商价格，这个价格不能高于当时的市场价，最后的协议供货价格=供购双方平等协商价格*折扣率。这样调整的好处，一是充分发挥了采购人的主观能动性；二是由于询价前置，协议供货最终价格永远比采购人的询价低，杜绝了协议供货价格高的抱怨；三是采购中心不用再费时费力去跟踪所谓的市场价格。
    感谢您对政府采购工作的关心，欢迎今后多提宝贵意见和建议，以使我们的工作做得更好。
    联系单位及联系人：海南省财政厅政府采购管理处 王雅林，联系电话：68546705。
   
    附件：2007年部分政府集中采购项目节资情况
   
   
   
    二○○八年四月十日
   
   
   
   
    抄送：省政府办公厅、省政协提案委员会办公室
    海南省财政厅办公室 2008年4月11日打印
    打字员：王燕燕 校对：王雅林 （共印10份）
    附件：
   
    2007年部分政府集中采购项目节资情况
   
    1．省卫生厅委托海南政府采购中心招标采购的医疗仪器设备项目，预算金额2154万元，该项目多达49个包组，品目繁杂，在采购人的大力配合和支持下，采购中心采用创新手段，广泛征求专家对招标文件的意见，对该项目采取召开供应商答疑会等形式，使招标文件符合公开招标的要求，该项目的中标金额为1512万元，节约资金642万元，节资率高达29.8%，受到采购人的好评。
    2．省公安消防总队招标采购的消防车项目，预算金额为1409万元，中标金额为1161万元，节约资金248万元，节资率18%，受到省纪检以及总队领导的一致认可。
    3．省人民医院招标采购的单光子发射计算机断层显像（SPECT），预算金额为500万元人民币，中标金额为人民币为244万元，为采购人节约资金256万元，节资率达51%。
    4．省国有资产监督管理委员会招标采购的办公家具项目，预算金额182万元，当时采购人要求时间紧，而家具招标涉及样品考察等细节问题，经过采购中心的努力，当天开标当天评标，在最短的时间内完成了采购任务，采购到了用户满意的产品。该项目中标金额为123.8万元，节约资金58.2万元，节资率高达32%。
    5．省中医院招标采购的医疗设备，预算金额308万元，采购中心采用创新手段，广泛征求专家对招标文件技术参数的意见，使招标文件符合公开招标的要求，该项目的中标金额为219万元，节约资金89万元，节资率高达29%。
    6．海南汽车试验研究所委托采购中心进行招标采购的燃油蒸发排放测试系统项目，预算金额为550万元人民币，中标金额为人民币为334万元，为采购人节约资金216万元，节资率达39%。
    7．省高级人民法院招标采购的电脑项目，预算金额268万元，中标金额为265万元，该项目采购的电脑设备均为硬件设备，市场价格浮动不大，通过公开招标的形式，在当时预算金额非常紧的情况下，不仅采购到了用户满意的设备，还为财政节约资金3万元，采购人对此项目表示非常满意。
    8．省人民检察院公开招标采购的电脑项目，预算金额为85万元，中标金额为66万元，节约资金19万元，节资率达22%。
    9．省文体厅招标采购的专用稳压器，预算金额24万元，中标价11.6万元，节约资金12.3万元，节资率达51%。
    10．海南省环境科学研究院招标采购的环境监测设备项目，预算金额为53万元，中标金额为37.6万元，节约资金15.4万元，节资率达29%。